摘要 随着我国农村人口出生率的下降以及城镇化进程的加快，农村学龄人口相应下降，在此背景下国家出台了农村义务教育学校布局调整（撤点并校）的政策。当撤点并校工作步入深水区后，由撤并而引发的一系列问题与负面效应也相继显露，使撤点并校的合理性受到质疑，出现了“撤”“存”之争。随着撤点并校的深入，其背后隐藏的深层矛盾进一步显露。要赢得撤点并校“最后一公里”的胜利，需要地方教育行政部门在以人为本的原则指导下，以高度的社会责任感，化解现阶段撤点并校的困境。

关键词 撤点并校 农村义务教育 学校发展 布局调整

随着我国农村人口出生率的下降以及城镇化进程的加快，农村学龄人口相应下降，在此背景下国家出台了农村义务教育学校布局调整（撤点并校）的政策。当撤点并校工作步入深水区后，由撤并而引发的一系列问题与负面效应也相继显露，使撤点并校的合理性受到质疑，出现了关于农村学校是“撤并”还是“存留”的争论。2012年，《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》进一步规范了撤点并校行为。2013到2015年国家以改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件为抓手，提出了底线要求和专项督导办法。撤点并校政策已实施十几年了，做好撤点并校攻坚工作应该以现阶段撤点并校现实困境和深层矛盾的探讨为研究的逻辑起点。

一、撤点并校后期农村义务教育学校发展的现实困境

撤点并校后，不同地理条件有不同撤并效果。现阶段的问题主要集中在经济欠发达、交通闭塞的地区。经过国家近几年政策和资金上的扶持，上学安全和寄宿条件差等普遍问题得到很大的改善。而后撤点并校时代制约其成效的关键问题亦愈加凸显。

1.撤点并校后，教学压力有增无减

首先，撤点并校后，学生相对集中，教学管理难度增大，特别是镇、县地区表现明显。这无疑增加了教师对学生学习和生活的管理压力。特别是寄宿制学校的教师在面对繁重的教学任务的同时，还肩负起了关心学生人身安全、饮食安全等任务，增加了教师的工作负担和心理压力，导致部分教师产生职业倦怠。

其次，教师队伍结构性失调严重，教师工作负担加重。调查发现，撤点并校后，许多农村中小学教师仍然处于相对短缺的状态，这种短缺并不是说学校教师数量总体不足，而是指某些学科专任教师的缺乏。教师的学科比例出现了结构性失调，导致学校不能开足开齐国家要求的学科课程。对于寄宿生而言，也缺乏专门的老师为他们安排科学、丰富的课余生活。

2.环境变迁，教师和学生认同感缺失

首先，教师发展空间狭窄，对学校认同感不强。撤点并校后，教师的培训机会有所增加。但是教师们认为发展空间并没有变大。尽管多数教师认为在新的环境里，自己的教学态度更加积极，更能充分感受到教学的乐趣，但依然有不少教师表示条件允许的话，会离开现在的学校。

其次，乡村文化断裂，学生乡土认同迷失。撤点并校后，由于学生远离乡村生活环境，对于乡间的自然生趣、民间故事等渐渐陌生，乡村学生不再与乡土亲近。学生上学转入城镇寄宿制学校后，校舍闲置，乡村教学实景消失。学校知识无法通过学生、教师流入乡村，村民们对知识的向往与尊重也随之渐失。

二、农村义务教育学校布局调整后产生的深层矛盾

从农村义务教育学校布局调整现阶段的困境看，其存在的问题逐步复杂化：由最初外显为学生上学途中的交通安全、学校内的食宿问题等，进一步发展为教学压力增大、乡村文化认同等内在深层问题。这正是撤点并校步入深水区的写照。要针对这些问题提出有效的解决策略，就需探寻撤点并校困境出现的深层矛盾。

1.理想与现实之间的矛盾

2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（下文简称《决定》）在肯定基础教育成就的同时也指出其存在的问题，强调“因地制宜调整农村义务教育学校布局”，以实现《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》（下文简称《纲要》）中对科技和教育发展提出的主要目标。随后，各省相继进行了“撤点并校”行动。自此，全国范围内展开了大规模的农村中小学布局调整的热潮。相关资料表明：从2001年到2010年，我国农村小学由55万所减少到26万所，总量减少了一半多。客观上讲，撤点并校使教育资源合理配置利用效率提高，师资队伍进一步优化，使农村学生享受到了优质教育和一定的教育公平。但是，通过调查数据可见，一些偏远地区撤点并校非但未起到促进基础教育健康发展的作用，反而造成新的“上学难”问题。

《决定》中指明了农村义务教育学校布局调整要“按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局，农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并”。《纲要》中“第十章”也提出了“按照有所为、有所不为”的方针进行结构调整。可见，国家对农村义务教育学校布局调整的指导原则凸显出撤点并校的顶层设计是美好的，目的是为了推进基础教育改革健康发展。其中“方便学生就近入学”“有所为、有所不为”的原则就是指导各地要因地制宜地进行撤点并校。但由于“一些地方政府对农村中小学布局调整政策的理解片面”，盲目追求资源利用效率，不顾教育现实，使撤点并校美好初衷蒙上了一层迷雾，导致撤点并校在“最后一公里”中出现了毁誉参半的评价。这种只重效率不重效果的做法隐藏着理想和现实的矛盾，从而使教育政策顶层美好愿景在着陆的最后一公里中，由于轻视或忽视对原则的坚守，导致撤点并校在人性的终极关怀上最终缺失。

2.公平与效率之间的矛盾

公平是教育行政部门作为公共服务机构的价值目标之一。同时，教育行政部门还要坚持以最小的成本达成高质量和高水平的教育服务的目标。所以，公平和效率是教育行政部门的政策目标。公平主要包括机会公平、条件公平和结果公平。政策追求的目标一般是确保机会公平和防止结果的过度不公平。但正因如此，我们常常忽略了公平中的条件公平。撤点并校为了达到农村教育资源的合理配置和最大发挥，撤并资源配置不合理、效率不高的学校是应该的，但一些地区在不考虑地区内学生家庭条件的情况下盲目撤并，增加了家庭负担。政府权力的背后是相應的责任和义务。家庭在履行子女受教育义务的同时，相关政府必须承担提供相应条件的义务。这个条件既应包括提供基本的学校教学条件，还应包括提供相应的便利措施。偏远地区的农村学校是政府一度提供的良好教育便利条件的最佳体现，在撤点并校的背景下被取消，这正反映出政府政策中条件公平的缺失。调查显示出的上学难、班额增加、食宿条件不达标、教师压力大等新问题都是撤并不合理的反映，是公平条件欠缺、盲目追求效率的力证。

效率是指产出与投入之间的比率，高效率就是’指用最少的投入获得最大产出。帕累托准则是经济学中衡量经济效率的一般准则。所谓帕累托效率是指社会资源的配置在不使任何人境况变坏的情况下，也不能再使某些人的处境变好。这是一种最优改进，但现实往往只是次优改进，即在一部分人处境变好的同时，也会使另一部分人的处境变坏，但总体上利大于弊。就撤点并校的调查结果看，已有的政策在偏远地区的实施效果并没有很好地起到调节作用，不但没有使农村偏远地区被撤学校的学生得到很好的改善，合并后的学校由于条件不足表现为班额大、教师教学压力大，效果不增反减，凸显出教育公平和效率处理不当而导致矛盾加剧。

3.长期利益与短期利益之间的矛盾

美国经济学家西奥多·舒尔茨在探索经济增长之谜的时候发现，二战后德国、日本等一些在战争中遭到重创的国家都奇迹般地发展起来，另一些自然资源严重缺乏的国家也获得了经济上的成功。舒尔茨认为，以往的相关研究一定漏掉了重要的生产要素，他指出这个要素就是人力资本。舒尔茨应用收益法对美国1929-1957年间经济增长的贡献进行了分析，发现教育对经济增长的贡献率达到了33%，这个结果被广泛接受。但是，人力资本的取得不是无代价的，需要通过一定方式的投资才能形成。舒尔茨进一步给出了人力资本形成的方式：教育、培训、医疗保健和迁移等。

我国今天处在社会转型时期，人力资本的重要作用和意义已愈加凸显。人力资本理论给我们展现了教育投入的重要作用，暗示着未来社会的竞争主要是人力资本的竞争，而人力资本的竞争最根本的是要靠教育投人。我国在教育投资总量偏低的情况下，还存在着教育投入的地区差异，而教育投入的地区差异必然带来人力资本存量的地区差异。撤点并校的初衷是为了实现农村义务教育的健康发展，其手段是通过资源调整和合理配置来加以实现的。从目前的情况看，部分地区实现了整合的短期目标，但是从人力资本作为一个地区发展的新的核心要素看，撤点并校并非是最佳选择。从调查来看，撤点并校后，教师和学生面对改变了的环境，特别是学生远离乡村生活环境，在一定程度上讲，是撤走了乡村文化继承与传播的中介。由于农村学校的消失，造成了农村文化辐射功能的逐渐消亡和学生乡土认同的迷失。长期发展下去，将最终拉大城乡人力资本存量差距，减弱乡村的竞争力和吸引力。因此，撤点并校中存在着短期利益和长期利益之间的冲突，如何选择，将成为教育人的重要抉择。

三、撤点并校后农村义务教育学校发展的战略选择

纵观撤点并校中的理想与现实、公平与效率、长期利益与短期利益的矛盾，最终都汇集到一点：地方教育行政部门。在撤点并校相关政策颁布和实施已十几年，地方教育行政部门的战略选择是赢得撤点并校最后一公里胜利的关键。地方教育行政部门应该把撤点并校顶层设计的目标作为起点，地区长期利益作为结果，并在地区发展水平上以条件公平作为过程保障，对以上内容进行综合考量，实现撤点并校原初的美好理想。据此，撤点并校战略选择可以由起点、过程和结果三部分组成。其中起点是最初理想的坚持，结果是最初理想实施的效果，起点和结果都体现在对原则的坚持。而理想和结果之间的过程，则是策略选择的展现。结合撤点并校的现实困境和深层矛盾，撤点并校“最后一公里”的胜利需要做好“一个原则”和“两条路径”的战略选择。

1.“以人为本”是撤点并校的战略原则

由于我国幅员辽阔，地区发展水平差距巨大，地方教育部门决策的制订确有困难，但是我国传统管理经验已经证实多样性的地方管理方式更适合我国实际情况。撤点并校中部分地区不顾地区差异和实际情况的盲目撤并是忽略多样性的体现，避免这种盲目撤并的关键是地方教育行政部门应明确一切价值的主体是人，秉持“以人为本”的管理哲学理念，把“以人为本”原则作为撤点并校的战略原则。2012年，《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》（下简称《意见》）的颁布，对撤点并校中存在的交通安全、寄宿条件等问题作出指导，提出加强撤点并校布局和程序的监督等等。但是，我们往往忽视了《意见》中还有一条：“已经撤并的学校或教学点，确有必要的由当地人民政府进行规划、按程序予以恢复。”对“确有必要”可有两种不同的解读：一种是地方教育行政部门理性承认自己的撤并行为有不当，恢复；另一种是地方教育行政部门认识到自己的撤并行为有不当，但是处于某种心理，仍一意孤行在“确有必要”掩护下继续坚持撤并现状不予恢复。

地方教育行政部门的决策是撤点并校的关键，怎样面对曾经的撤并结果、现在的撤并行为和未来的撤并方向，将是教育政策“最后一公里”的着陆点，是地方教育行政部门社会责任的体现。当国家层面已出台《意见》表明其责任和担当的时候，地方教育行政部门更应该作出“合理调控战略”，在“以人为本”的根本原则指导下，以有目的、有计划性的人为调控去缩小撤点并校中理想与现实、公平与效率、长期利益与短期利益之间的矛盾。因此，当地方教育行政部门认识到自身曾经的撤并行为失当时，应该勇敢地承担责任，从整体和发展的战略出发，大胆恢复，为地区人才储备和后期的长足发展奠定基础。

2.缓解教学压力和建设乡村文化是撤点并校的战略路径

由于撤点并校政策已实施十几年了，相关规定和措施也较为完备。通过调查，现阶段的薄弱点主要集中在教学压力和乡村文化建设方面。

首先，多元路径缓解教学压力。在撤点并校“最后一公里”中，地方教育行政部门应该在坚持“以人为本”的基础上，寻找教育公平与效率之间的平衡点，从本地区长期利益出发，建立激励型教师补充机制和“高集中低分散”办学模式，以条件公平为农村教育质量的改善和教学压力的缓解提供稳定的师资保障。地方教育行政部门可以对农村中小学教师制定特殊的编制政策和扩大招教比例，吸引师范院校毕业生到农村地区任教。出台骨干教师的优惠政策，设立农村边远和艰苦地区中小学教师特殊津贴制度，从而使农村任教的骨干教师能够安心工作，确保农村教师队伍稳定。探索“高集中低分散”办学模式，缓解教学管理难度。撤点并校后一些学校的班额过大，生源良莠不齐，增加了教师教学管理难度，教学质量难以保证。为缓解这些矛盾，可以探索“高集中低分散”办学模式，保留或恢复小学低年级（1-3年级）教学点，确保年龄较小的孩子能够就近入学，把曾经投入大量人力和财力建成的闲置或废弃农村学校再次利用起来，开展小班化教学；对于具备自理能力的年龄稍大的学生，可以到相对集中的乡镇学校上学，使学生合理的分流。学生既能享受到较好的教育资源，同时减少了浪费，缓解合并学校班额过大的压力。

其次，保持教育与乡村文化的联系，加强乡村文化建设。乡村文化体现在农民与其生活环境是不可分割的共同体，农民与其创造形成的乡村文化及变化着的生存环境是相互依存的。我们应正确看待乡村文化在整个民族文化中的价值和地位，自觉利用乡村社会的教化功能，积极构建乡村教育大系统，切实打破学校教育与乡村文化相隔离的封闭状态，努力形成乡村学校传承乡村文化、乡村文化助推乡村学校发展的互动局面。通过挖掘乡村地域文化中丰富的教育资源，有效利用乡村文化环境，形成校本教材和地方课程，传承民歌、民俗、民间故事和鄉村传统道德，加大舆论宣传和家校合作等途径，保持学校教育与乡村文化的天然联系，以便从学校教育层面加强学生对乡村文化的认同。对于已撤并学校的闲置校舍要加强利用，继续发挥原来农村学校的传承与凝聚功能。具体来说，闲置校舍可以用来开展乡民的职业技术教育或幼儿教育，也可以将闲置的校舍改造为村庄文化广场。当乡村文化建立后，乡村将以其巨大的凝聚力和吸引力吸引着村民，让从小生活其间的学生产生认同感，为乡村的发展储备人才，增强乡村的竞争力。

[责任编辑 关燕云]