打开文本图片集

几乎每一次中国财政数据的公布,都伴随着广泛争议。今年前十个月的财政收入数据也不例外。

财政部日前公布的最新数据显示,前十个月中国财政收入超过7万亿元,达到70899.82亿元。而去年全年的财政收入,也只有68518.30亿元。也就是说,今年前十个月的收入,已比去年全年超出2381.52亿元,增加3.48%。

接下来两个月的财政收入尽管增长态势较低,但如不出意外,两个月合计收入将超过1万亿元——今年财政收入走进“8万亿元”时代几无悬念。

在“十一五”的五年间,中国财政收入从“十五”末年的3万亿元起步,以年均1万亿元的幅度增长,年度增速数倍于同期GDP,令人侧目。

数据背后有隐忧。在财政收入大幅增加的五年里,财税体制改革并未大为改观,部分改革甚至停滞不前。改革接力棒,即将传递至“十二五”。

在11月16日出版的《求是》杂志上,财政部部长谢旭人撰文指出,“十二五”期间要进一步深化财税体制改革,主要目标包括完善财政体制,健全统一规范透明的财政转移支付制度,提高预算完整性和透明度,健全税制等。

转移支付体系谋变

此前,“十二五”规划建议(下称建议)全文发布。在涉及多项改革的部分,财税体制改革内容着墨最多,其关于财税改革部分最大的亮点在于,提出逐步健全地方税体系,赋予省级政府适当税政管理权限。“十二五”期间,财税改革可能出现的变局由此孕育。

其中,“增加一般性转移支付规模和比例,加强县级政府提供基本公共服务财力保障”的条款,是相对于“十一五”规划来说更新的内容。财政部财科所所长贾康对《财经》记者表示,这样的说法未写入“十一五”规划,但一直在提,此次如果能写入“十二五”规划,可称中央层面的再次明确。

1994年实行分税制改革以来,政府间财政转移支付一直是地方财政支出的重要来源。2008年,地方财政本级收入占地方财政本级支出的比重,只有58.17%,其余大部分为转移支付资金。

目前,中央补助地方的形式主要有税收返还、体制补助、一般性转移支付和专项转移支付。其中,一般性转移支付制度种类繁多,包括均衡性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付制度等。

业内人士普遍认为,一般性转移支付具有均等化功能,尽管其多年来的规模不断扩大,但目前所占比重仍然偏低,而税收返还占比则较高,但后者不仅不利于缩小地区间财力配置差距,反而会扩大这种差距。2009年,中央对地方的税收返还仍高达4942.27亿元。另外,目前专项转移支付占到转移支付总额近60%,比重也过大。

社科院财贸所研究员杨志勇对《财经》记者表示,“十二五”期间应该取消税收返还,并入一般性转移支付;一般性转移支付的各项具体形式与均衡性转移支付进行整合,以发挥一般性转移支付制度的合力。

中央财经大学财政学院院长马海涛也向《财经》记者指出,“十二五”期间应提高一般性转移支付在全部转移支付中的比重,逐步降低直至最终取消税收返还制度,将其纳入一般性转移支付。另外,还要尽快建立和完善省以下的一般转移支付制度,并通过立法规范中国的转移支付体系。

全国人大财经委有关负责人对《财经》记者表示,转移支付的形式很有必要,但一般性转移支付的比例的确是小一些,必须在一定程度上扩大,专项转移支付则需进一步压缩。

重构转移支付体系,势必影响中央和地方的财力分配关系,不同地方的财力分配格局也将受到影响。可以预见的是,利益受损方必会以稳定为借口阻碍改革的进行。比如取消已实行长达17年的税收返还,必然会遭到那些返还金额较大的经济发达地区的反对。

财政分配关系待理顺

地方政府财力、财权与事权不匹配,一直是财政改革绕不开的难题。此次建议提出,在合理界定事权基础上,按照财力与事权相匹配的要求,进一步理顺各级政府间财政分配关系。

马海涛认为,“十二五”期间,首先应该按照公共产品的属性来对各级政府的事权进行明确细分。

比如“十二五”期间应以各级政府职责交叉或重叠、存在问题比较多的义务教育等基本公共服务为改革重点,明确各级政府各自承担的责任,建立相应的费用分摊机制。

除了央地事权划分,省以下地与地之间的事权划分亦不理想。业内人士建议,应明确划分省以下各级地方政府的事权范围,并将地方各级政府事权与支出责任安排重心适当上移;而针对行政层级较多造成的难以明确合理划分政府间事权,可推行财政层级扁平化改革,推广“省直管县”“乡财县管”等模式。

据了解,在多年局部改革探索的基础上,财政部于2009年6月22日印发《关于推进省直接管理县财政改革的意见》,明确提出在2012年底前,力争全国除民族自治地区外全面推进“省直管县”财政改革。这标志着“省直管县”财政改革的提速和具体“时间表”的推出。

杨志勇认为,全面改革财政体制,还需要正式启动地方债制度,这也是实行分级财政制度的内在要求。禁止地方发债,反而带来形形色色的隐性地方债务。当地方财政无力还债时,出于维护社会稳定的考虑,债务风险很可能转嫁给中央政府。与其如此,不如在规范已有地方债的基础上,正式启动地方债制度,允许地方政府发债。发债总额应得到上级政府直至中央政府的批准,以统一公债市场,防范财政风险。

官学两界多位人士对《财经》记者指出,中国现行的财政体制已经运行17年之久,其间的经济社会环境已经发生巨大变化,在“十二五”时期,有必要启动对财政体制的“颠覆性”改革。

地方税权如何扩大

相对于财政改革相关内容的原则性,建议中对税制改革的表述则更为具体,并涉及到多个税种。其中最有分量的内容,在于“逐步健全地方税体系,赋予省级政府适当税政管理权限”。

上述全国人大财经委负责人说,目前地方的税收管理权限非常小,其中省级政府负有调剂全省财政收入的责任,如果机动性太小,很难开展相关工作。因此,在研究的基础上,省级政府的税政管理权可以适当扩大。

在《求是》杂志文章中,谢旭人指出,要在统一税政的前提下,赋予省级政府适当税政管理权限,培育地方支柱税源。中央集中管理中央税、共享税的立法权、税种开征停征权、税目税率调整权、减免税权等,以维护国家的整体利益。对于一般地方税税种,在中央统一立法的基础上,赋予省级人民政府税目税率调整权、减免税权,并允许省级人民政府制定实施细则或具体实施办法。

业内人士普遍认为,从提供公共服务的效率而言,地方政府明显优于中央政府。地方政府在向当地居民提供公共服务的过程中,扮演着中央政府无法取代的重要角色,客观上要求赋予其自行组织收入的灵活性。

马海涛表示,“十二五”期间,应该通过完善分税制的财政管理体制,赋予各省区人大、政府必要的税收立法权和政策调整权。对全国普遍开征但经济影响较小的税种,立法权在中央,税收政策解释权则应在地方,如城市维护建设税、房产税、城镇土地使用税、车船税、契税、耕地占用税等;对收入规模小、未在全国普遍开征的税种,立法权和税收政策解释权均应在地方,比如屠宰税、筵席税等。

此外,地方政府还要选择好主体税种,包括营业税、房地产税和城市维护建设税等。尤为重要的是,地方有必要增加新的税种。当前中国尚未开征遗产税、社会保障税等,影响了税收对经济的调节力度和广度。

建议中强调继续推进费改税,有效扩大地方税的收入规模。目前相当一部分收费本身就具有税收的性质,例如资源费、排污费等,这种收费和基金也应纳入到税收分配范畴中。

在财科所税收政策研究室主任张学诞看来,1994年实行分税制之后就一直强调赋予地方一定的税权,无非就是税收立法权、税收征管权、税收归属权和减免权的下放。目前地方政府包括四个层级,权限不可能下放到过低层级政府,接下来放到省级政府是合适的。

张学诞表示,从税收立法权来看,按照现行的体制,如果某个地方税种涉及到全国范围,立法权应集中在中央。当该税种只适用于一个地方,在其他地方不适用时,才可以下放到地方。不过,目前看来很难找到这样的项目。

税收减免权方面,目前也基本集中在中央,只有在实行幅度税率时,地方才拥有一定的选择权。但是在现行体制下,减免权不可能过多下放。

财税部门一位官员对《财经》记者表示,赋予地方一定的税政管理权,并不是一个新的提法,1994年税制改革就曾提出。2003年十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,其中又明确提出,在统一税政前提下,赋予地方适当的税政管理权。“关键是中央想不想给地方权限,给到什么程度。”该官员表示。

该官员认为,一个重要的方向在于,官方应该在听取民众意见的基础上进行决策,一个非常好的例子就是此次的车船税改革。本来车船税法草案已经在国务院层面通过,各省政府和有关部门也征求了意见,相关企业和行业也进行了征意,没有想到后来会在人大常委会层面“闹翻”。民众参与意见的积极性非常之高,目前在全国人大网上提出的意见已超过9万条。

“这是一件很有意义的事情,以此类推,所有的税收立法也都应该听取民众的意见,包括税权的划分。”该官员表示,像车船税这样的小税种,不应该由全国人大来立法,而应该放到省级人大部门。这已经不仅仅是税政管理权的问题,还包括了税收立法权,包括将来房地产和土地相关税种或地方环保方面的小税种,都可以在省内立法。“税权的适当下放,不会引发管理混乱。”

税改受困体制调整

具体到税种方面,建议提出扩大增值税征收范围、调减营业税、全面改革资源税、逐步建立健全综合和分类相结合的个税制度、开征环境保护税、研究推进房地产税改革等。

张学诞对《财经》记者指出,“十二五”期间增值税扩围到底能进行到什么程度,目前不好预测。目前营业税属于地方政府的主要收入来源,如果只在营业税方面进行调减,完善的地方税体系尚未建立起来,地方财政就会吃紧。所以,增值税扩围涉及到中央和地方的税收关系,与健全地方税体系相关联,如果现行体制不改变的话,就难以获得突破。

贾康对《财经》记者表示,增值税扩围有利于产业结构的优化调整、发展第三产业,因此是有必要的。不过,调减营业税涉及到税收体制的调整,具体怎样处理目前还在研究当中。

资源税方面,目前资源税改革正在新疆进行试点。张学诞认为,这是“十一五”期间各方讨论的结果,目前来看试点效果很不错,因此下一步的改革内容就相对简单,选择适当时机在全国全面推广新疆的做法即可。

建议中还提出开征环境保护税。张学诞表示,环保税方面目前尽管存在多种考虑,但综合来看,还是应设立环保税的独立税种,其下可设若干税目,比如对碳征税,对硫等污染物征税,项目研究成熟一个,就适时开征一个。不过,环保税在“十二五”期间的进展前景,目前也很难预计。可以肯定的是,环保税不会单独作为地方税留给地方,至少也应作为中央地方共享税。

比照“十一五”规划,建议中的税制改革内容沿袭下来的税种改革包括两个,即个人所得税改革和房地产税改革。由于涉及到个人和千家万户,牵一发而动全局,这两项改革也尤为引人注目。

“十一五”规划的税制改革部分,涉及十个税种,其他改革均已全部完成或部分完成,惟有个税和房地产税改革,并无启动的时间表,而且几乎没有多少实质性进展。

其中的个税改革更是两次“搬家”,跨越了两个五年规划。社科院财贸所所长高培勇对《财经》记者指出,要在个税改革上取得突破性进展,不能满足于“十一五”期间的“小步微调”。比如两次提高工薪所得减除费用标准,而是应该下大决心做“大手术”,那就是瞄准综合和分类相结合的个人所得税制改革目标,尽快加大综合计征的分量。具体而言,除一部分以个人存款利息所得为代表的特殊收入项目继续实行分类制之外,其余收入应统统纳入综合所得税制的覆盖范围。

建议中还提出,研究推进房地产税改革。作为房地产税改革的组成部分,财政部和国税总局已经在9月底明确表态,房产税改革将进行试点,恢复对个人所有的住房征收房产税。

张学诞表示,改革后的计税依据如果仍按原值计税,就与物业税或者说房地产税改革相差太远,可考虑的办法是先对企业的房地产按评估值征收房地产税,等条件成熟后再推进。

业内人士认为,如何设计优惠政策,是房地产税改革中遇到的最大难题。单纯按面积和价值确定都不合适。首先对豪宅征税也欠妥,因为大部分豪宅都建在农村地区,而目前不宜在农村征收房地产税。

官学两界人士的共识是,“十一五”期间未能如期完成、留待继续推进的财税改革任务,都处于当前中国财税体制亟待攻克的瓶颈地带。而面对“十二五”期间的经济社会形势,一些重大财税体制问题的攻克,再难也必须完成。