摘要：矿业用地使用权是矿业用地利用和管理的法律基础，是矿业权有效行使的必要前提。针对矿业用地使用权法律规定不完善的现状，有必要从法律关系的角度，明晰矿业用地使用权的客体、主体和内容，规范矿业用地使用权的取得方式和取得程序，协调矿业权与土地产权、环境权的关系，加深对矿业用地的法律认识，完善矿业用地使用权的法律设置，建立更加健全的矿业用地管理制度。

关键词：矿业用地：矿业用地使用权

中图分类号：D922.36　文献标识码：A　文章编号：1004-0544(2011)06-0170-03

一、矿业用地使用权的客体：矿业用地

(一)矿业用地的概念

矿产资源一般埋藏于地下或者地表浅层，对土地具有很强的依附性，矿产资源的勘探和开采产生了矿业用地。我国的法律法规并没有对矿业用地作出明确的定义，有学者从功能的角度，指出矿业用地是指蕴含有一定矿物资源的土地，采矿需要用地必须依法取得矿业用地使用权。这种界定意义上的矿业用地是一种狭义定义，实质上只包含了采矿区用地，对于地质勘探用地、采矿工业办公用地以及尾矿库用地都排除在外了。这样不利于矿业用地使用权人的权利保护，也阻碍了矿业用地的有效管理。矿业用地是矿业权行使的基础保障，立足于搞大放活矿业权，宜从用途的角度采取矿业用地的广义定义。矿业用地可以界定为与矿业权行使有关的探矿、采矿地表用地。

(二)矿业用地的性质

按照土地的不同用途。我国目前将土地划分为农用地、建设用地和未利用地。我国《土地管理法》明确了矿业用地属于建设用地范畴，申请取得矿业用地必须申请使用国有土地。同时还明确了探矿临时用地制度，地质勘查需要l临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，办理I临时用地手续。可见，一般矿业用地属于国有建设用地，按照土地利用现状分类，具体属于工业用地。但是，矿业用地又不同于一般工业用地，矿业活动地下地质条件决定地上开采方式、勘探可预见性差等特点决定了矿业用地使用期限长短不一、不需要招拍挂出让取得国有建设用地使用权等特性。因此，矿业用地是一类具有特殊性的国有建设用地。

(三)矿业用地的范围

矿业用地范围就是划定什么样的土地可以用于什么样的矿业活动，什么样的土地限制、禁止矿业活动。我国《矿产资源法》第20条规定了重要地区限制开采的制度，第33条规定了重要矿产不得压覆的原则。而对于哪些土地能够用于矿业开采，我国当前的立法没有明确的规定。实践中，矿业用地包括采矿区用地、工业广场、选矿厂、尾矿库、为矿山生产服务用地等。理论上，矿业权人在矿区或其附近因下列情形之一的，可以申请使用土地：(1)地质勘探；(2)开设坑口、井口、隧道；(3)采掘露天矿物；(4)采矿作业所需机械设备的设置；(5)堆放采矿所需物质、矿物、土石、矿渣、灰烬等设施的设置；(6)建设采矿所需交通、动力、照明、住宿、卫生保健设施等。

二、矿业用地使用权的主体

矿业用地是矿业活动的基础和前置条件，申请开办矿山企业或者个体采矿。都必须具有经过批准的无争议的开采范围，同时矿业活动的展开又是使用矿业用地的目的。这样，矿业用地使用权的主体与矿业权的主体呈现相当程度的契合。从资源安全和资源有效配置等方面考虑，矿业用地使用权的主体与矿业权的主体也应该保持一致。

(一)矿业用地使用权主体的现行规定

根据《矿产资源法》的相关规定，在我国，矿业用地使用权的主体原则上为中国的法人、合伙企业和个体采矿者等。但是，根据《矿产资源法实施细则》第7条的规定，也允许外国的公司、企业和其他经济组织以及个人依照中国的法律、行政法规在中国领域及管辖的其他海域投资勘查、开采矿产资源。实际上，矿业用地使用权的主体主要是国有矿山企业，其次为集体矿山企业，以及个体采矿者，在合作开采陆上石油资源、合资或者合作开采煤炭资源等情况下，外资企业、中外合资企业、中外合作企业也可以成为矿业用地使用权的主体。可见，我国现行的《矿产资源法》及其实施细则对矿业用地使用权的主体进行了区别对待，国有矿山企业是开采矿产资源的主体，其他主体只是处于“补充”的地位。促进市场主体地位平等，实现从身份到契约的转变，是市场经济体制的必然要求。因而，对于矿业用地使用权的主体不应当存有所有制歧视，而应当依据相应的资质标准平等对待。

(二)矿业用地使用权主体的资质

所谓资质，是指取得矿业用地使用权的主体应当具备的由国家规定的有关资金、技术、安全等条件。要求矿业用地使用权的主体具备相当的资质，是因为由于矿业用地承载的矿产资源在国民经济中的重要地位，如果由没有相应的技术条件和生产能力者取得矿业用地使用权，很可能造成矿产资源的浪费、矿区环境的破坏和矿山安全事故隐患等问题。然而，对于矿业用地使用权主体的准入资质，相关的法律法规并没有作出规定。结合矿业活动的特点，笔者认为，矿业使用权主体必须具备的条件是：(1)供矿山建设使用的矿产勘查报告或矿山开采设计方案；(2)相应的生产技术条件和必要的安全措施；(3)具有符合要求的环境保护方案：(4)缴纳矿山环境恢复保证金等。

三、矿业用地使用权的内容

权利就是在社会中产生并以社会的一定承认为前提的，由其享有者自主享有的权能或利益。权利一旦被实在享有或行使，就成为权利主体的实在利益；如果不被实在享有或行使，就只能是权利主体的权能，他没有实在享有或行使但有权享有或行使。矿业用地使用权就是法律所保护的矿业活动主体使用矿地的权益，其背后都隐含着权利主体对于不同利益的追求。从动态的层面看，矿业用地使用权的内容表现为一系列利益；从静态的层面看，矿业用地使用权的内容表现为一系列权能，具体如下。

(一)通行权

即矿业用地使用权人有权在勘查作业区、采矿作业区等矿业用地及其相邻区域通行的权利。在矿业工作区通行为行使矿业权所必需，是权利人取得矿业用地使用权后的一项当然权能。在相邻区域通行一般属于相邻权的范畴，探矿权人和采矿权人享有法定的通行权，不需要征得相邻区域所有权人或者使用权人的同意，但应选择给他们造成损失最小的路线。

(二)建筑权

即矿业用地使用权人有权在矿业工作区建设矿业活动所需的生产和生活设施的权利。可以在勘查作业区、采矿工作区等矿业用地及其相邻区域架设供电、供水、通讯管线，但是不得损害原有的供电、供水设施和通讯管线；也可以建设采矿所需交通、照明、住宿、科技管理等必要的设施。但是。这些建筑必须是为矿业生产或者辅助生产所用，不得搭建与矿业生产无关的建筑。

(三)占有和利用权

即矿业用地使用权人有权占有矿业用地地表赋存的矿产资源和利用矿业用地空间的权利。对相应的矿业用地进行占有是进行勘探作业和采矿作业的前提，矿业用地使

用权人可以临时占有赋存于其地表的矿产资源。还可以利用矿业用地开设坑口、井口、隧道，采掘露天矿物，放置采矿作业所需机械设备，堆放采矿所需物质、矿物、土石、矿渣、灰烬等设施等。

四、矿业用地使用权的取得

矿业用地使用权是具备相应资质条件的主体依法或者依约定，对取得的探矿采矿用地所享有的占有、使用和收益的权利。取得矿业用地使用权必须符合法定的条件，遵循法定的程序。

(一)矿业用地使用权的取得方式

根据我国《土地管理法》的相关规定，当前矿业用地使用权取得方式主要是：划拨取得、出让取得、自营或联营取得以及临时用地的方式。但是实践中，由于矿产资源勘探开采中依法用地意识淡薄、农用地转用指标的限制、矿业用地管理方式的问题以及企业片面追求利润最大化等原因，矿业企业违法取地现象极为突出：对于探矿用地应当办理临时用地手续而不办理；对于采矿用地应当办理征地和农地转用程序的，现实中往往采取“以租代征”方式规避等。这些现象的出现，一方面需要我们进一步完善相关的法律法规，规范矿业用地使用权的取得方式，将其纳入“法治化”的轨道：另一方面。也需要我们进一步创新矿业用地使用权的取得方式，以满足现实需求。

1.实行法定地役权制度。即矿业企业以“补偿加复垦”的方式对其将要利用的需役地的经济收益进行动态的补偿，并在与土地使用权人约定的期限内，将复垦后的土地重新交还原使用者使用。

2.实行土地年租制度。即矿业企业与土地使用权人约定在不改变土地权属的前提下，在土地使用期内按年支付租金。

3.实行土地股权制度。即对于预期经济效益好的矿业项目，所需的农村土地可以采用作价入股的办法获得，农民则按股份获得收益。采矿完成后将复垦好的土地，按所占农民土地多少配股给农民。

4.实行土地等量置换制度。即矿业企业将本单位已征用被破坏的土地进行复垦，用以交换新的土地，对新土地不再实行征用，企业复垦一块、置换一块。

(二)矿业用地使用权的取得程序

目前，矿业用地使用权在取得程序上的问题集中表现为：地权两级审批制和矿权四级审批制。我国土地管理法律将农用地转用、征地的审批权赋予了国务院和省级人民政府，实行两级管理。而矿产资源法律规定，采矿权的管理部门为国务院、省、市(地)、县人民政府的地质矿产主管部门，实行四级管理。由于审批主体不一致，以及矿业权的取得并不以取得矿业用地使用权为前提等实际操作方式的存在，从而导致取得了矿业权，不一定取得矿业用地使用权的情况。而矿产资源的自然属性决定了矿业权的行使必须以取得矿业用地使用权为必要条件。

1.矿业权与矿业用地使用权取得的同一化。目前，国家土地管理局和地质矿产部早已整合为国土资源部，这让矿业权与矿业用地使用权合二为一进行处置更具可操作性。对于必须征收或者征用的矿业用地，在招拍挂之前，政府有关部门应将勘探、开采矿产资源所需用地使用权预先征收或收购。拍卖矿业权时，连同矿业用地使用权一同拍卖。矿业权人在取得矿业的同时，就取得了土地使用权。

2.严格矿业用地的审批、登记制度。实践中相当部分矿业权人认为取得矿业权，自然而然就取得矿业用地的使用权，没有办理矿业用地的审批、登记手续，造成矿业用地矛盾和争议大量存在，导致了土地效益的减损。扭转这种局面，必须完善相关法律法规，明确规定矿业用地审批、登记制度，勘探、开采矿产资源使用土地，必须经过有权机关批准或者与集体土地所有权人签订合同，并且办理土地登记。这样既有利于加强对矿业用地管理，规范矿业用地取得的程序：又有利于减少矿业用地争议，明晰和保护矿业权人的土地权益。

五、矿业用地使用权的协调

(一)矿业权与土地产权的冲突

矿产资源附着于地表浅层或埋藏于地下，矿业权的实施必然触及地表或者地下空间，而物权法确定了土地空间权利，土地权利从此涵盖地上、地表和地下空间。矿业权与土地产权在空间上出现了交叉与碰撞。勘探、开采矿产资源要占用土地资源，并可能会对地面资源环境产生破坏。同样，开发土地资源可能也会压覆矿产资源，使其成为无法开采的废矿。所以，为开发利用这两种资源而设置于其上的“矿业权”和土地权利在矿业用地的行使过程中不可避免地存在着冲突。

出现这种冲突的原因在于：第一，因为在特定的时间和空间里，能够满足权利主体充分行使权利所需要的土地矿产资源是有限的，这便导致了相对的资源稀缺，这也决定了矿业权的土地产权在土地利用空间上的交叉；第二，人的多元化需求本性，导致了权利多元化，同时权利又具有相互性的属性，因而多元权利不能共存。矿业权与土地使用权的权利客体呈上下排列结构且权利行使不相容。尽管这两种权利在客体方面呈现不同的分布，矿业权客体为矿区地下土壤及矿产资源，土地使用权客体为地表，但是如果两种权利客体呈上下排列结构且行使并不能相容时，就需要在这两种权利间作出选择。

(二)矿业权与土地产权的协调

1.确立矿业用地有条件的优先权。刘作翔教授从法社会学的角度，提出了解决权利冲突的三原则：一是权利平等保护原则；二是在特定情况下社会利益优先的原则；三是一般利益优于特殊利益，并兼顾特殊利益的原则。这些原则为协调矿业权与土地产权的矛盾提供了理论基础。

第一，探矿用地享有优先权。探矿用地不破坏地表，使用期限短，是土地增值的必要前提，是为经济发展和人民生活提供必要的矿产资源的基础作业，所以应该鼓励探矿。

第二，重要矿产资源的采矿用地享有优先权。在国家经济发展中具有特殊的战略价值和经济价值的矿产资源，关系国计民生和国民经济的安全和可持续发展，除法律规定禁止采矿的区域除外，重要矿产资源用地应享有优先权。

第三，具有生态利益和战略利益的土地优先保护。我国的《矿产资源法》对矿业活动进行了必要的限制，对具有生态意义的土地使用权进行优先保护，同时也明确了矿产资源的开采必须服从于国家战略利益和关系国民生存福祉的公共利益。

第四，一般矿业用地“时先权先”。一般矿产资源，涉及公共利益程度相对较低，出于严格保护耕地和合理利用资源的考虑，应该按照物权法规定的不兼容物权之间先成立者效力优先的一般规则。

2.有效衔接矿产资源规划与土地利用规划。矿产资源规划、土地利用规划作为我国在矿业用地空间上设立的法定规划，为矿业用地空间结构的合理演变提供了强大的保障。而目前的矿业用地在地方各级土地利用总体规划中没有体现，年度土地计划的建设用地指标中也没有矿业用地的内容，而矿业用地的利用必须符合土地利用总体规划和矿产资源规划，这样在矿产资源开发中涉及占用农用地的，就会因不符合土地利用总体规划而无法取得用地。因此，规划编制过程中，应合理衔接矿产资源利用规划与土地利用规划。

具体而言，要明确矿产资源规划的法律地位，对于不符合矿产资源规划要求的项目，不得批准立项，不得批准用地。在规划采矿的相应范围内就不应再划基本农田，划为基本农田保护区的，就不应再允许采矿。土地利用总体规划的修编也应统筹考虑矿产资源开发对土地的需求。对于重点矿山开发建设项目，应适时开展矿产资源开发专项规划，根据矿业企业开发规划列出的矿权区域预估所需用地数量，纳入省级土地利用总体规划，并按照用地单位开发建设进度，对用地需求本着从严从紧的要求列入土地利用年度计划，分类下达用地指标等。

矿业用地使用权的协调，除了面临矿业权与土地产权的冲突之外，近年来，随着生态文明和环境权理念的逐步建立，矿业权与环境权的冲突也愈发严重。矿业用地使用权的行使过程中，勘探、开采行为造成的地表破坏和环境污染，必然与环境权发生冲突。协调矿业权与环境权的冲突，必须遵守有关环境保护的法律规定，防止环境污染和破坏。同时，建议国家在审批、出让矿业权时，将环境保护、矿山环境治理与矿业用地使用后复垦的要求、行使矿业权必须达到的环境保护标准及违约后果等，写进出让协议中，以保证矿业用地使用权的绿色行使。

参考文献：

[1]许坚.采矿用地取得引起的问题及对策[J].资源经济,2003,(12).

[2]李显冬.中国矿业立法研究[M].北京:公安大学出版社,2006.

[3]卓泽渊法律价值[M].重庆:重庆大学出版社,1994.

[4]卓泽渊法的价值论[M]北京:法律出版社,1999.

[5][6]骆云中,许坚,谢德体我国现行矿业用地制度存在的问题及其对策[J].资源科学,2004,(3).

责任编辑 梅瑞样