摘 要：开放大学体系架构是我国开放大学顶层设计的重要内容，也是建构中国特色开放大学模式的重要课题。我国开放大学既是一个彼此密切关联、有着共性目标和建设要求，又相对独立运行、有着各自试点探索侧重点的整体。架构开放大学体系，必须遵循国家“办好开放大学”的战略意图，注重发挥国家和地方的两个积极性，充分体现互相尊重、优势互补、有序竞争的原则。

关键词：开放大学；顶层设计；体系建设；教育体制改革

作者简介：杨晨（1969-），男，上海远程教育集团发展研究部部长，副研究员，上海终身教育研究院兼职研究员，华东师范大学终身教育研究中心特约研究员，研究方向为终身教育和学习型社会建设的理论、政策及实践研究。

基金项目：2011上海市教育科学研究项目“国家开放大学体系的顶层设计及上海的对策研究”（编号：B11067），主持人：杨晨。

中图分类号：G720 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2015）03-0063-06

建设开放大学是我国构建终身教育体系和建设学习型社会的战略举措。不仅“办好开放大学”被写入了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《教育纲要》），而且“探索开放大学建设模式”也被作为国家教育体制改革试点项目列入了《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》（以下简称《教改通知》）。到目前为止，经教育部批准成立的开放大学已有6所，即国家开放大学以及北京、上海、江苏、广东和云南等省市开放大学。这6所开放大学，以及未来可能出现的更多的省市开放大学，它们之间是一种什么关系？应该作怎样的整体性架构？这既是开放大学顶层设计的重要内容，也是建构中国特色开放大学模式的重要课题。

一、我国开放大学关系之争

教育部一直在研究设计我国开放大学的整体性架构。自2010年到2014年间，教育部相关职能部门反复研究制订了多套方案和文件，多次征询地方教育行政部门、开放大学以及相关专家意见，几上几下，反复修改。为此，教育部党组会议和教育部部长办公会议也进行了专门研究。

早在《教育纲要》制订阶段，教育部高教司就启动研究工作，并于2010年4月组织起草《开放大学总体架构建议方案》。方案的基本思路是由国家开放大学、省级开放大学、（地市）学院、（县乡）学习中心及学习点组成统筹规划、分级办学、分级管理的远程教育教学管理系统。应该说，这种架构带有明显的广播电视大学系统模式的印迹。

2012年下半年，6所开放大学相继成立。教育部职成教司于2013年3月下发《开放大学管理规程》和《教育部关于推进开放大学建设的指导意见》征求意见。两个文件都规定：“成为国家开放大学分部的省级开放大学，其相关教学业务接受国家开放大学的指导”。这同时也就表明，省级开放大学具有办学自主权，其自身教学业务并不接受国家开放大学的指导。

然而到4月，《教育部关于推进开放大学建设的指导意见》改为《教育部关于开放大学发展的指导意见》，相关内容也调整为：“国家开放大学负责各开放大学教学业务的指导”。这又回到了2010年《开放大学总体架构建议方案》的思路，开放大学沿用广播电视大学系统模式。

6月21日，教育部同时印发《教育部关于同意在中央广播电视大学基础上建立国家开放大学的批复》《教育部关于同意北京广播电视大学更名为北京开放大学的批复》和《教育部关于同意上海电视大学更名为上海开放大学的批复》（以下统称为《批复》）。《批复》给予开放大学办学自主权。7月，《教育部关于开放大学发展的指导意见（送审稿）》下发征求意见时，相关内容因此调整为：“国家开放大学与地方开放大学共同建立资源共享、合作共赢、利益互惠的产业运作新机制和新体系”。虽然征求意见稿在字面上不提“教学业务指导”，但诸多工作上依然强调国家开放大学对省市开放大学有“牵头”“会同”“组织”等作用。

2014年2月，《教育部关于开放大学发展的指导意见》修订为《教育部关于开放大学试点建设的指导意见》，相关内容再次调整为：“国家开放大学和地方开放大学要共同加强体系建设，经申请成为国家开放大学分部的地方开放大学，其相关教学业务接受国家开放大学的指导”。这是回到了2013年3月《教育部关于推进开放大学建设的指导意见》的提法，同时强调了要加强开放大学体系建设和开放大学协作组织建设，强调了国家开放大学的“引领作用”。

可以说，每一次文件内容的调整都是教育部有关职能部门与地方教育行政部门、地方开放大学“意见交锋”的反映。教育部有关职能部门虽然始终承认省市开放大学是独立法人并依法享有办学自主权，但为确保试点成功和过程顺利，在宏观管理和指导之外，还试图深入到专业和课程建设、学习支持服务、考试、质量监控等学校管理的微观层面来强化管控；同时，赋予国家开放大学特殊地位和权利来协助加强对省市开放大学的指导和监督。由于国家教育体制改革责任重大，再加上开放教育不实行入学考试、远程学习监控的难度较大等因素，教育部有关职能部门的“不放心”是完全可以理解的。而省市教育行政部门和开放大学以《高等教育法》以及教育部《批复》为据，强调国家开放大学与省市开放大学的平等关系，并从开放大学服务于本地经济社会发展和学习型社会建设的功能出发，强调省市开放大学主体的独立性和办学权的完整性，以及学校创新发展、特色发展的重要性。这种“意见交锋”进一步凸显了科学合理地架构开放大学关系的重要性和紧迫性。

综合起来，开放大学关系之争主要集中于三个焦点：

1.全国开放大学有无必要成为一个整体？教育部有关职能部门强调我国开放大学体系的整体性，强调对开放大学实行总体管控的必要性。省市教育行政部门和开放大学对此并不赞成。事实上，从2012年下半年以来，在地方政府领导和教育行政部门管理下，五所省市开放大学都按照《教改通知》和教育部《批复》要求开展试点探索工作，并没有依托国家开放大学或开放大学体系运行。

2.国家开放大学是否高于地方开放大学？教育部有关职能部门既然希望国家开放大学协助其指导和监管省市开放大学的试点探索，必然赋予其特殊地位和权利。省市教育行政部门和开放大学并不反对国家开放大学的特殊地位，但这种特殊性仅相当于部属高校与地方高校的区别，并不赞成学校之间建立指导与被指导、统筹与被统筹等关系。

3.教育部与地方教育行政部门如何分工？省市开放大学归地方管理，国家开放大学归教育部管理，同时教育部对全国开放大学有宏观管理和指导的职能。在这一点上，各方并无异议。但问题的核心是教育部宏观管理究竟“管”到什么程度。教育部有关职能部门直接介入，或者通过国家开放大学介入省市开放大学办学的微观领域，这是省市教育行政部门和开放大学所不希望的。

二、开放大学是不是一个整体

对我国开放大学的整体性认识，不能就事论事地从一般的校与校关系去判断，而要放在国家教育体制改革的战略安排中去把握。

虽然，6所开放大学是教育部于2012年6月和12月分两批成立的，一度还传闻教育部可能只批准3所开放大学，但实际上，这2010年10月《教改通知》中早有整体安排，即由北京市、上海市、江苏省、广东省、云南省和中央广播电视大学共同承担“探索开放大学建设模式”的专项改革试点任务。从严格意义上讲，不是6所开放大学，而应该称“五地一校”。选择“五地一校”进行试点，这是教育部的一种全局性考虑，既考虑到试点层面和区域上的布局，也考虑到便于将来试点成果的推广。

1.在试点层面上，国家开放大学代表了国家层面的试点探索，由教育部直接领导和推动。5所省市开放大学代表了地方层面的试点探索，由省市教育行政部门负责管理和推动。6所开放大学是该改革试点项目的执行主体，教育部和五省市教育行政部门是该试点项目的领导者和责任主体。从《教育纲要》看，“办好开放大学”的重点是要“健全宽进严出的学习制度”，其目标是“构建灵活开放的终身教育体系”“搭建终身学习‘立交桥’”。同样，在《教改通知》中，“探索开放大学建设模式”是与“建立学习成果认证和‘学分银行’制度，完善高等教育自学考试、成人高等教育招生考试制度”连在一起的，其目标是“探索构建人才成长‘立交桥’”。搭建这个“立交桥”决非高校所能包揽的，应该是政府项目，开放大学只是具体执行。

2.在试点范围上，国家开放大学代表了全国性的试点，5所省市开放大学代表了区域性的试点。这里特别需要纠正对国家开放大学试点探索的狭隘理解，即把国家开放大学等同于中央广播电视大学，还应加上全国广播电视大学系统。我们可以看到，教育部给五省市的批复与给中央广播电视大学的批复在文件名称和内容上是完全不一样的。前者是《教育部关于同意××广播电视大学更名为××开放大学的批复》，并规定“同时撤销××广播电视大学的建制”。而后者是《教育部关于同意在中央广播电视大学基础上建立国家开放大学的批复》（教发函[2012]103号），并无撤消原建制的内容。中央广播电视大学的这个“基础”就是全国广播电视大学系统，他们也是国家开放大学试点探索的共同参与者。否则，国家开放大学的“全国性”无从体现。

3.在地域选择上，5个省市开放大学试点探索各具代表性，即代表了我国开放大学的两类三种模式。两类，即北京和上海两市试点探索的是城市开放大学模式；江苏、广东和云南三省试点探索的是省开放大学模式，地域相对广阔，城乡差别较大。三种，即北京和上海是我国经济和文化最为发达、人口超过2000万的特大型城市代表；江苏和广东是我国人口最多、经济最发达的省份代表；云南是地处边陲、少数民族众多的省份代表。五个省市在经济、教育和文化等方面的发达程度并不平衡。北京和上海自不待言，江苏和广东都是公认的“经济大省”，只有云南属于欠发达省份。这种选择也是遵循了开放大学建设需求与终身教育发达程度、经济社会发展程度的正向关系。

4.在体系结构上，“5+1”仅是开放大学试点探索的格局，而不是我国开放大学最终的体系架构。这个架构未来存在三个选项：（1）全国只办1所开放大学，即中国开放大学，现已成立的5省市开放大学以及各省级广播电视大学都成为全国性办学系统中的“省级开放大学”，类似于全国广播电视大学系统模式。这虽有“改革倒退”之嫌，但也存在可能性；（2）继续维持“1所国家开放大学+5所省市开放大学”的格局。这是不完整也不稳定的结构。不完整性表现为：广播电视大学作为全国性系统缺了五个省市，开放大学仅有五省市而难成体系。不稳定性表现为：改革试点必然具有阶段性和指向性，既然开放大学是在广播电视大学基础上建设的，那么广播电视大学与之不可能长期并存，都应该逐步都转型升级成为开放大学；（3）进一步发展为“1所国家开放大学+各省（市、自治区）各办1所开放大学”的新局面。这种格局决不是人为地将广播电视大学“翻牌”为开放大学来实现，而是改革创新发展的结果。但无论取何种选择项，都要由“探索开放大学建设模式”成功与否而定。

综上所述，6所开放大学和全国广播电视大学不仅都是国家教育体制改革项目“探索开放大学建设模式”的直接参与者，而且它们的命运和未来走向也是紧紧联系在一起的，从而组成不可分割的整体。

三、开放大学是怎样的整体

目前可用于指导我国开放大学模式探索的权威依据主要有两个：一是刘延东同志在2010年7月31日人民大会堂金色大厅举行的国家开放大学、北京开放大学和上海开放大学成立大会暨揭牌仪式上的讲话；二是教育部六个《批复》。讲话和《批复》虽然没有对开放大学体系架构作直接表述，但通过研究可以得出一些基本认识。

1.共性目标和建设要求。这既是国家“办好开放大学”的战略意图所决定的，也是“探索开放大学建设模式”作为国家教育体制改革试点项目的总体安排所决定的。开放大学共性目标和建设要求主要体现为以下十个方面：

（1）学校定位：“新型高等学校”。开放大学要根据终身学习的特点和学习型社会建设的要求，突破现有大学模式的束缚，形成独特的开放大学模式。

（2）学校功能：开放大学重在三大功能建设：一是促进教育公平的功能，满足人民群众多样化学习需求；二是发展素质教育的功能，克服应试教育弊端；三是完善国家教育体系的功能，为构建终身教育体系和建设学习型社会提供重要支撑。

（3）办学层次：“可以设置本科专业”“可授予学士学位”。从终身教育的角度看，未来开放大学的办学层次应该达到研究生教育和博士学位层次，本科教育和学士学位层次是开放大学发展的起步阶段。

（4）教育对象：“强调面向人人”。这体现了开放大学的终身教育特征，即满足各类人群及其人生各阶段的学习需求，为社会提供尽可能多的受教育机会。

（5）办学形式：“实现校园教育向社会教育延伸”。这体现了开放大学的开放教育特色，至少包含三个方面的开放：即实行注册入学、基于广泛合作的人才培养、依托信息技术开展广辐射的远程学习支持服务。

（6）教育类型：“实行学历教育与非学历教育并重”。开放大学办学应以社会公众的终身学习、终身发展需求为导向，淡化教育分界，实行按需办学。

（7）人才培养方式：“宽进严出的学习制度”“注册、学习、考试更加灵活方便”“健全质量标准和保证体系”“积极推进‘学分银行’建设，通过建立学习成果的互认和学分的累积、转换制度，探索搭建终身学习‘立交桥’”。概括地说，开放大学入学无“门槛”，毕业有标准，学习无定式，学业可对接。其中还蕴含着开放大学专业教育水平与普通高等教育接轨的要求，否则难以实现学分互换。

（8）教学方式：“以学习者为中心、基于网络自主学习、远程支持服务与面授相结合”。即开放大学的教学重心由教师“教”转向学生“学”，倡导学生自主学习和远程学习，并通过远程手段和面授辅导为自主学习提供指导和支持服务。

（9）学习支持服务：“创建友好的数字化学习环境”“扩大优质资源种类、总量和覆盖面”“为各类人群特别是基层学习者提供更好更多的教育服务”。即开放大学的学习支持服务强调三个特点：一是以适用、便捷为要求的信息化技术服务；二是以优质、可选为标准的资源服务；三是以多样化、全方位、针对性为特点的学习服务。

（10）教学基本建设：“推进信息技术与教育教学深度融合”“推进优质教育资源共建共享”“加强国际交流与合作……提升办学水平和国际影响力”。开放大学教学基本建设突出三个着力点：一是发挥信息技术优势推动教与学模式创新；二是通过校内校外整合建设优质的学习资源；三是学习借鉴国外经验来促进学校内涵提升。

2.相对独立又密切关联。无论是国家开放大学还是省市开放大学都是独立的办学主体。这点不仅是我国《高等教育法》所规定的，而且教育部的六个《批复》也都明确：国家开放大学是教育部直属的高校。省市开放大学由地方领导和管理，其发展所需经费由地方统筹安排解决。《批复》在规定开放大学共性目标和建设要求的同时，还分别明确每所开放大学试点探索的侧重点，具体见表1。侧重点的选取，既是以开放大学建设的共性目标和要求为基础，也是充分尊重“五地一校”所上报的开放大学建设方案的内容和特色。

如表1所示，即使6所开放大学的试点探索侧重点各有不同，但在工作内容上依然存在联系。人才培养模式改革、质量管理机制建设、优质学习资源建设，以及信息技术在教学中的应用等，不仅是所有开放大学都要面对的重大课题，也成为该项改革试点项目的关键词。

综上所述，我国开放大学既是一个彼此密切关联、有着共性目标和建设要求，又相对独立运行、有着各自试点探索侧重点的整体。前者体现了开放大学的整体性和规范性要求，后者体现了其自主性和创新性的要求。这是我国开放大学体系架构的重要基础。

四、开放大学体系如何架构

我国开放大学体系究竟如何架构？这个题目在开放大学酝酿、设计、申报、审批以及成立至今的整个阶段中一直存在讨论。解决这个问题，既是开放大学顶层设计的任务，也是“探索开放大学建设模式”实践的重要工作。

1.四种架构模式的取舍。从国内经验看，有两种现行模式可供参考。一是广播电视大学系统模式。省级广播电视大学由省市政府领导和教育行政部门管理，教学业务接受中央广播电视大学指导。二是高校网络教育学院模式。由教育部通过全国远程教育协作组对全国高校网络教育学院进行教学指导、定期评估以及部分公共基础课统一考试等。从国外经验看，也有两种模式可供借鉴。一是英国开放大学模式。它是办学系统化的一所学校。遍及全英的13个区域学习中心和260多个学习中心都隶属于校总部，实行垂直领导体制。二是印度开放大学模式。英迪拉·甘地国立开放大学是全国性的办学系统，另有15个邦也各自建设了邦立开放大学。《英迪拉·甘地国立开放大学法案》规定，国立开放大学负有“鼓励、协调并帮助其他开放大学和远程教育机构，同时，制定国内开放大学和远程教育的标准；通过教育手段促进全国融合”的职能。

很显然，广播电视大学系统模式和英国开放大学模式并不完全适用于我国开放大学的体系架构。全国广播电视大学的系统维系力量主要有两个：一是行政力量。一级政府设置一级电大，中央对地方政府的领导关系影响着广播电视大学系统架构。二是实行办学权控制。全国广播电视大学不仅接受中央广播电视大学的教学业务指导，并且只可颁发中央广播电视大学毕业文凭。今天，随着政府职能转变，行政力量已经淡出学校办学活动。同时，按照我国《高等教育法》规定，大学都应具有办学自主权，大学之间不存在指导关系。英国开放大学模式是一所学校自成办学系统，校总部、地区分部和学习中心的人、财、物统一，完全不同于我国国家开放大学与省市开放大学的情况。

从教育部所拟订的几个版本的“指导意见”中可以看到，有相关部分借鉴了高校网络教育学院模式和印度开放大学模式。借鉴前者主要体现在：教育部负责开放大学统筹规划、综合协调和宏观管理；参照网络教育学院实行部分公共基础课统一考试的做法，要求开放大学建立毕业资格审核联合考试制度。借鉴后者主要体现在：国家开放大学自成系统，可在地方或行业系统设立分支办学机构；要求国家开放大学在开放大学体系中发挥引领作用。但是，“可借鉴”并不代表“可仿制”，否则“新型大学”的定位难以成立，“探索开放大学建设模式”的意义和必要性也难以存在。

2.开放大学体系的架构。我国开放大学体系架构，首先应该遵循国家“办好开放大学”的战略意图。不能一味强调开放大学的高校属性，而偏废其促进教育公平、发展素质教育和完善国家教育体系的重要功能。这三项任务的责任主体是政府，开放大学是具体执行单位，因此开放大学架构中就有如何发挥中央和地方两个积极性的问题。由于我国的国情特点是地域辽阔、地区之间经济社会发展不平衡，因此这三项任务的具体内涵以及开放大学三项功能发挥都体现出显著的地方特点。把“探索开放大学建设模式”的工作重心放在地方，充分发挥地方政府因地制宜“办好开放大学”的积极性，这应该成为我国开放大学建设顶层设计的基本立场。同样，开放大学体系架构也必须遵守上述立场，不能过分突出国家开放大学的作用，而去制约省市开放大学的创新发展、特色发展。

其次，不能片面地将开放大学体系架构理解为国家开放大学与省市开放大学的关系架构，而应该全面考虑教育部、省市教育行政部门、国家开放大学、省市开放大学的四者关系。其中，前提是教育部与省市教育行政部门的分工关系。教育部应该集中精力做好四项工作：规划全国开放大学的发展，指导开放大学的建设（主要是设置相关标准），组织开展开放大学评估，制订支持开放大学建设与发展的国家政策。教育部只有严守宏观管理和指导的“底线”，自觉推动管理重心下移，才能更好发挥地方教育行政部门贴近基层、就近管理的优势。

其三，开放大学体系架构应该体现三项具体原则：

（1）互相尊重的原则。地方教育行政部门应自觉接受教育部的宏观管理和指导，加强对省市开放大学的管理。教育部应珍视共识、允许分歧，尊重地方教育行政部门的管理权和省市开放大学的办学自主权，不越过地方教育行政部门而直接介入省市开放大学的办学和学校管理。国家开放大学到地方设立直属学习中心应到省市教育行政部门履行相关手续，并规范办学。国家开放大学在省市开放大学设立分部应遵循“自愿”的原则。省市开放大学应积极参与开放大学体系建设，自觉维护“开放大学”的品牌。开放大学之间的交往与合作也应建立在自愿、平等、互惠的基础之上。

（2）优势互补的原则。国家开放大学与省市开放大学之间、省市开放大学之间应积极发展校际关系，加强合作共建、资源共享和协同创新，形成优势互补。在此基础上，开放大学还可以争取教育部的指导和地方教育行政部门的支持，积极发展全国省级广播电视大学参与，共建全国性的协作组织，促进校际合作的组织化和常规化。协作组织要坚持自愿、平等、宽容、共赢的原则，努力避免“行政化”和“一校主导”的情况，发挥各成员学校的主动性和创造性，保持组织的创新活力。因此，协作组织的主持人要采取轮值制，活动经费要由成员学校分摊，行事规则要共同拟订和遵守。协作组织应发挥促进资源共享、协同配合、协作攻关、成果分享、利益调整、争议仲裁以及取证处罚等功能来凝聚开放大学的智慧和力量，共同推动改革创新，促进学校内涵建设，不断提升教育质量。

（3）有序竞争的原则。为了保持成员学校的积极性和创新活力，在协作组织的协调下，开放大学体系内应形成必要的有序竞争机制。有序竞争机制应包括：学生跨校选课机制；学生自由转学机制；专业、课程和学习资源以及教师的评优和推广推荐机制；定期开展质量评估和学校排名机制等。在此基础上，可进一步建立全国开放大学体系的“学分银行”制度，促进资源融合、质量标准对接、学习成果互认和学分转换。

根据上述原则，我国开放大学体系架构如图1所示：

开放大学体系架构的根本目的不在于“管控”而在于发展、不在于对抗而在于凝聚，尤其要避免其成为相关方权力争夺、利益博弈、势力划分的工具。开放大学体系架构成功与否关键在于团结各方力量，共同促进开放大学健康持续地发展，共同推动中国特色开放大学模式创新，使“办好开放大学”真正成为惠及全民、服务国家的教育实事工程。

参考文献：

[1]中共中央、国务院.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）[EB/OL].http：//.cn/websitedm/elearning/guest/magazine/paperpre.asp？PaperID=5237.

责任编辑 王国光