摘要：日本教育系统不仅包括学校教育系统，还包括社会教育系统，两者相辅相成，共同构成了大教育系统的结构模式。其教育权力配置也突出体现大教育系统特征，相关行政机关职能广泛涉及社会大系统，而并非仅局限于学校教育系统范畴。由此形成了教育与社会的紧密结合，从而改变了其教育教学的模式、课程、形式和方法等，并形成日本大教育系统的鲜明特征。当然，日本大教育系统的形成与其教育理念由学历教育到学力社会的发展变化存在紧密关联。

关键词：日本；教育理念；学力社会；大教育系统；权力配置

中图分类号：G64文献标识码：A文章编号：1672-3937（2012）05-0057-05

明治维新以来，日本奉行“脱亚入欧”的政策和“和魂洋才”的理念，教育事业取得了较为迅猛的发展，快速步入近代化的发展过程。20世纪60、70年代，日本进入了经济社会高速成长期，其教育也获得了复兴和发展，当代日本教育理念也由“学历教育”发展到“学力社会”。当然，日本教育出现如此巨大变化与其大教育系统及其权力配置存在较为紧密的关系，表现出教育发展对文化和社会的适应和促进；而教育作为社会不可分割的因素，影响文化和社会的现代发展。日本现代教育也是其文化和社会发展的现实体现与具体反映，可以说其本身也是其文化和社会所取得的现代发展的典型例证。

一、日本教育理念的发展变化：

由“学历教育”到“学力社会”

二战后，日本借助中美两国在朝鲜半岛上的军事对抗，迅速摆脱了战败国家的阴影，并获取了政治经济等各领域的跨越式发展，表现为天皇制度的恢复，政治民主的改革与发展，地域自治局面的形成，社会制度的完善，一跃而为世界重要经济体。随着日本社会经济的全面发展，其教育也取得系统性的改进完善。日本还特别关注现代科学技术发展进步，推进强调理工特色的人才培养体系，提出“科学技术立国”的口号。目标是通过不断增强其教育科研能力，实现情报信息、科技研发与应用以及人才育成中心（即“三大中心”）的社会布局。从教育发展的角度讲，日本不仅实现了规模与质量的协调发展，而且还将其高等教育升学率由战前（1940年）的3.7%推进到目前的普及化时代[1]，更加关注人才能力育成和社会教养以及科学技术研发水平，从而实现由学历教育向学力社会的转变过程。

（一）学力社会教育理念的发展环境

二战后，日本教育和社会出现了3方面的变化：一是实现了高等教育普及化，关注点由规模扩张逐步向质量提升方面转变，实现了以培养学生素质能力为主要目标的方向性变化；二是随着社会各层面的跃进式发展，逐步形成了情报信息、科技研发与应用、人才育成的“三大中心”布局，在人才育成和科学研究等方面提出了素质能力要求，这就对其教育提出了时代性挑战；三是在获取了经济巨大发展后，其资金和产业在全球范围内不断扩张，从而形成了庞大的海外产业和资产，以及覆盖全球的资本和产业布局，造成大量青壮年以派遣工名义前往世界各国和地区经营各种日系企业，这种现实也对其教育提出了以提升人才素质能力为中心的目标（即方向性）转移的要求。从现实层面而言，日本战后社会各方面发展对其教育提出以素质能力提升为方向的时代性要求，更为迫切要求实现由注重学历向注重素质能力的转变。

（二）学力社会的制度保障系统

建成学力社会需要一系列配套制度，比如为适应其资本和产业进行海外扩张发展的实际需求，日本政府制定《派遣法》，规定有计划地派遣青壮年到海外各地去经营日系产业和进行资本运营，并对海外派遣工提出素质能力等方面要求，这也就要求教育提出适应性人才育成计划，进行有目的的培养和育成；上述“三大中心”布局建成后，日本形成了具有其文化和社会特色的大系统，这就要求教育培育符合其社会需求的公民，以及制度上的规制。日本社会各类规制繁多，已形成规制型社会状态，这也就对其社会各领域中的人才素质能力提出了具体性规定，从而为形成学力社会提供了制度基础；就其教育自身而言，教育制度日益完善，在教育组织自治制度、人才育成和科技研究等方面都存在具体性规制，这为形成以素质能力为目标取向的教育提供了制度保障。另外，日本对各类人才需求均以素质能力为主要标准，还对各层次人才提出社会福利和工薪待遇上的具体要求，因而其社会和产业组织均以素质能力为用人基本标准，而不是以学历人情为标准[2]。以素质能力为主要标准的制度系统为其学力社会形成提供了制度性基础，推进其教育理念由学历教育过渡到学力社会。

（三） 学力社会的社会文化支撑

在社会现实和制度规制的双重作用基础上，日本逐步形成了以素质能力为主要用人标准的社会文化。从文化层面而言，主要存在以下两种文化支撑。一是基本现实。上述“三大中心”布局和服务性社会需求决定其社会中的人才育成特色，而服务性社会需求则大多采取借助外部资源的措施，比如吸纳国际劳动力资源，像国际游学生和研修生，无论是平时打工还是毕业后就职，实质上大多都是填补低端产业和社会服务性产业的劳力缺口。另外，日本还通过国际性招聘来解决服务性行业劳力缺乏，比如在印尼招聘护工，以弥补老龄社会中社会福利部门劳力缺口，而日本人大多在上述“三大中心”岗位就职，以及任职于其他国内设立的科技型产业。二是制度文化保障。日本不仅在用人招聘中引入以素质能力为导向的机制，而且还形成以素质能力为导向的社会行政机制，比如实行地域和部门逐级自治制度，这就淡化了政府部门的行政职能，相应增强服务性职能，从而形成服务型的政府和行政系统，这也促进其形成以素质能力为导向的社会文化。

（四）学力社会的社会保障机制

正是基于上述社会现实、制度和文化层次等方面的基础，其教育理念逐步由学历教育过渡到学力社会。另外，学力社会还存在诸多机制保障：一是学校、文化体育部门和社会科技产业间协同合作，能发挥人才育成和科学研究合力的作用；二是建立终身（即生涯）学习体系，降低学校招生在年龄方面的限制，并推进全日制、定时制和通信制（即函授）等不同就学形式，推进普及型教育发展；三是教育机关的权力配置也为学力社会的形成创造了有利条件，教育组织获得自治权利，教育机构、政府以及社会机构（包括产业组织）加强对教育组织的资助奖励，提供必要的社会服务，这也为教育组织发展和学力社会形成创造了社会性保障条件；四是学校教育建立起以培养素质能力为目标的教育教学制度，形成了有利于学生素质能力发展的教育教学体系[3]。比如，开展有利于提高学生素质的社会活动，注重教育教学中学生主体性的发挥，激发学生的学习积极性，这些方面也是学力社会的集中体现和保障条件，在为社会提供高素质的人力资源支持的同时，也丰富了学力社会的基本内涵。

由上可知，日本学力社会的形成绝不是由学校教育系统单方面实现的，而是一项内涵丰富的社会系统工程，需要在现实、制度和文化层次上进行多方面探索，建立起有利于学力社会形成的制度、文化和机制性保障条件。

二、日本教育的结构模式：大教育系统

教育系统属于社会大系统的子系统。日本教育系统与社会大系统及其相关子系统紧密结合，形成了大教育系统结构模式。明治时期是日本社会近代化发展的黄金时代，教育近代化发展也不例外。现代文部科学省由近代文部省发展演变而来。1871年，日本设立文部省掌管教育，起先主要负责学校教育，之后职能范围逐渐扩大，扩展到社会教育、意识形态、体育和科学等领域。二战后，文部省职能范围进一步拓展，揽括文化、教育、体育、科学和技术等领域[5]。

以日本教育行政职能归属而言，内阁是最高权力机构，其下是文部科学省，其中设有教育系统各分支部门，有社会涵育成份的文化部门则由文部科学省下的文化厅掌管，这就构成比较宽泛的文化科学系统，包括文化、教育、体育、科学和技术等子系统[6]。教育系统中又存在学校和社会两大教育系统，由此形成文部行政系统结构模式，即社会大系统-文部科学系统-教育系统（包括诸子系统）-学校和社会两大教育系统，构成大教育系统结构模式。在此模式中，学校教育系统和社会教育系统并不是相互分离、互不关联的，而是相互配合，相辅相成，体现出大教育系统中各教育组织间、学校与社会教育机构间的协同联系，从而在人才育成中起到综合性作用。这种影响主要表现在以下几方面。

第一，社会教育系统中存在大量为青少年开设的教育设施，比如儿童馆和青年之家，它们已成为各级各类学校开展校外活动的重要基地，作为社会教育机构的基本平台，嫁接起校外活动诸项内容，并成为学校与社会、学校教育与社会教育间的桥梁和纽带。

第二，社会教育系统中各机构在各种传统节日组织大量的青少年活动，这项具有教育意义的活动有力弥补了学校教育内容的不足；从另一角度而言，学校教育和社会教育承担着教育青少年的社会职能，并形成相互间社会职能方面的分化。学校教育致力于培养高素质人才，社会教育则承担起造就高素质社会公民的职责，由此释放学校教育面临的多方压力。

第三，社会教育系统还可以作为学校教育系统职能的延伸，协助其实现社会终身教育。社会教育机构制定了各项严格制度，其中仿效学校教育制定了学级制度。可以说，社会教育系统中各项制度相当正规健全，不是营利性和行政性气息浓厚的教育机构。

综上所述，社会教育机构已成为日本教育系统中的重要组成部分，社会教育系统与学校教育系统共同构成了大教育系统结构模式，这一模式存在以下3方面特点。

第一，学校教育系统的社会职能突出体现为人才育成和学术研究，并形成以素质能力为导向的教学科研原则，关注科学技术研究应用，以及文化知识通识性教学和宽专结合的学术研究。

第二，社会教育系统的社会职能在于涵养公民综合素质，以及以地域文化为特色进行文化涵育，对学校教育系统进行协同性影响作用，从而实现学校与社会综合教育和人才育成的功能，并成为大教育系统中不可或缺的组成部分。

第三，大教育系统中的学校和社会两大教育系统实现无缝隙衔接，从而建成终身教育体系，学校教育中的年龄和时间限制被打破，而社会教育机构的各项教育活动则日益制度化，活动的规制性特征日益明显，成为终身教育的重要组成部分，从而形成学校和社会两大教育系统的综合功能，即实现大教育系统结构模式的社会职能。

三、日本大教育系统的权力配置

日本社会中主管教育职能的行政机关可分为4级：内阁、文部科学省、都道府县和市町村，这些行政机关下设专门主管教育的行政机构，其中前两者承担国家级教育行政职能，后两者承担地方教育行政职能。地方教育行政机关实行教育委员会制度。

（一）日本大教育系统权力配置的文化和社会环境

论及日本各级教育机关权力配置，首先要讲到其地域自治制度。日本文化主体是神道教和武士道精神，其社会制度则主要表现为天皇制度和首相内阁制度。前者属于以宗教文化为主体构建的制度，掌握社会中的精神文化，即思想意识形态范畴；后者掌控其社会中的行政管理，属于物质和机制层面范畴。天皇制度是其国家的根本制度。首相内阁则是其社会的“管家”。近代日本是天皇制度与幕藩制度的双重体系，现代日本则形成天皇制度和首相内阁制度双重体系。

（二）日本大教育系统的权力配置

内阁是日本最高教育权力机关。二战后，日本宪法规定，行政权归内阁所有，因此教育行政权力也归属于内阁，内阁总理大臣也是国家最高教育行政权力担当者。文部科学省处于内阁统辖下，属于专门从事教育行政事务的机关。负责文部科学省职权行使的是文部科学省大臣，即文部大臣。文部科学省内部设置有各类行政机构，负责文部科学省各项行政事务。教育法律法令的制订及其废止，都需要文部科学省向内阁总理大臣提出，并经过阁议通过方可实施。文部科学省还承担其他行政性事务，诸如学术和宗教等相关事宜。由此可知，在政策方面，文部科学省主要担负协助性行政和社会职能。文部科学省机构的设置有内局和外局的分别，内部局还连带性包括教育机关、研究机关和咨询机关等附属机关；外局主要指诸如文化厅及其附属机关。内局设有初、中等教育局，大学学术局，社会教育局，体育局和管理局等，并设置部、室、课等事务性机构。内局附属机构内还包括其他教育和学术机构，比如国立教育研究所、中央教育审议会和日本学士院等研究、咨询与学术机关；外局也同样存在这种情况，比如文化厅下设有东京国立博物馆（调查研究机关）、文化财保护审议会（咨询机关）和日本艺术院（艺术机关）[7]。文部科学省各局的行政业务范围主要包括设立教育课程基准、有关地方公共行政机关和教育委员会职权行使保障，以及大学自治及国立大学管理权限等。

（三）日本地方教育行政机关的职权配置

地方教育行政机关的职权配置由地域自治制度和教育委员会制度的具体规制而形成。地域自治制度是其社会的基本行政制度，即在内阁及省级行政机关（比如文部科学省）下，都县府道和市町村均实行地域自治，上下间相互不存在行政管辖关系，只具有协调、指导和协助职责，这种地域自治制度适应于各行政机关[8]。各教育委员会只对同级地域行政机关负责，教育委员会的人事权和财政权等都由地域行政机关掌握，接受其业务监管。地方公共团体在地方教育中具有重要影响作用，其中教育事务相关团体则在地方教育中具有重要社会地位，比如任命教育委员会长，而地方公共团体长则由包括都县府道知事、市町村长、区长以及团体各组合管理者担任。当然，地方教育委员会下也设置多种附属机关，以发挥调查研究、咨询和监管等社会职能，同时各级教育委员会间没有隶属关系，保持和遵守自治原则。具体事项通过各种法律法令进行明文规定，比如《地权行法》。教育委员会中设有教育长和事务局机构，负责处理地方教育行政事务，同时还有地方公共团体长、地方教育行政关系机关，比如人事委员会、公平委员会和监查委员会[9]。另外，还设有具有准立法权的地方公共团体议会。从大教育系统角度来讲，地方教育行政系统中也设有负责学校和社会教育的机关，负责其各自职能和相互间的协作，包括与教育组织及与社会间的协同。

由上可知，日本教育系统并非完全独立于社会大系统外，而是与社会大系统互相交融，而且教育行政相关制度也与其社会治理制度存在较为紧密的联系，比如地域自治制度与地方教育行政中的教育委员会制度。在其教育系统内部，学校与社会两大教育系统同样也存在内在关联，并形成人才育成和学术研究相互促进的局面，共同承担相应社会职能，从而推进其教育发展和终身教育实现，体现出日本文化和社会的基本特色。

四、日本大教育系统及其权力配置的启示

日本大教育系统结构模式建构具有较大优势，特别是其适应社会大系统机制的特征，体现出学校教育、社会教育和文化涵育等子系统的综合影响作用。日本推行地方自治制度也为地域教育机构确立自治原则提供了制度保障，从而确保了各类教育机构办学自主性，为其教育改革提供了适宜的发展空间。通过建构大教育系统结构模式，日本形成了全社会办教育的大格局，而不仅是学校独自承担人才育成和学术科研的社会责任，在体制、机制、原则和措施等方面建构出大教育系统运行架构。

日本教育行政制度中存在鲜明的集权特征，但由于其社会大系统及其子系统实施地域自治制度，由此导致教育行政机关和教育机构也都遵循自治原则。其教育行政机关日益呈现分权化和民主化的发展趋向，集权性特征在教育行政中日益处于隐性位置，指导、咨询、建议和服务等职能日益加强。社会大系统的自治制度对其教育行政制度模式具有较为深刻的影响，确保了教育机关（包括学校组织）具有办学自主权，并且削弱了教育行政机关的行政干预。同时，学校教育和研究组织对行政组织也存在制约、监督和影响作用，使教师和研究者可以保持应有的主体地位，并由此建立了以学术科研为主要特色的学校内部运行机制，做到了以教学促进学术科研，以学术科研支撑教学，并形成了由家庭、学校及社会共同参与的人才育成和学术研究的机制，为实现学力社会提供了机制保障。

中日两国在教育行政制度上存在某些共性，但其差异也比较明显。其中一点就是日本教育行政机构淡化了集权性的行政职能，更多体现为咨询、建议、指导和协助等职能，从而保障了教育机构的自主权[10]。由此可知，中国教育制度变革并不是要着力改变社会政治制度本身，而是要进行社会治理结构改革，比如淡化教育行政权力，即在集权制基础上建构利于分权化和民主化发展的系统结构模式。但变革的基础在于确立地域和部门（或单位）自治原则，并增强教育行政机构和教育机关内部行政部门在系统组织中的咨询、建议、指导和协助职能。当然，同时还要建立教育机构内部以学术科研为核心的制度设计，这样才可以发挥教育机构在人才育成和学术科研中的重要作用，从而为中国社会发展与中华民族崛起提供充足的高素质的人才和智力支持。

参考文献：

[1][4][7][10] 严加红.旧制日本文部行政模式的发展及其特征分析——以大学教育职权配置与运行为中心[J].国家教育行政学院学报，2009(12).

[2] 严加红.日本大学院教学研究特色及对中国的启示[M].中国高教学会高等教育管理研究会秘书处编著:贯彻《教育规划纲要，传承大学精神，强化人才培养》.南京：江苏大学出版社，2011.

[3] 小山俊也.教育行政制度：教育行政的原理·组织[M].东京：明星大学出版部，1988.

[5][6] 严加红.整合与构筑“大教育”系统模式,推进现代中国教育的跨越式发展——以日本教育系统的结构与运行模式为参照[J].国家教育行政学院学报，2010(8).

[8] 神田修，山住正己.日本的教育[M].东京：文弘堂，1978.

[9] 严加红.日本教育经营中的质量保障及对中国教育的启示[J].国家教育行政学院学报，2008(8).

编辑：张力玮