《国务院关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》是在我区全面实施“十二五”规划，加快推进富民强区进程和小康社会建设步伐的关键时期出台的，对促进我区深化改革、经济发展方式转变具有重大意义。《意见》对事关我区发展全局的重大问题都有充分反映，并且提出了明确的支持意见和政策措施，是指导我们今后工作的一个重要纲领性文件。截至目前，财政部下达我区的均衡性转移支付较上年增长14%，民族地区转移支付较上年增长25.3%，县级基本财力保障机制奖补资金增长52.2%，成品油价格和税费改革转移支付较上年增长66.1%，体现出明显的政策支持效应。

财政是政府的重要职能部门，也是重要的宏观调控部门。在今后深入贯彻落实《意见》精神的过程中，要突出以下四方面的工作:

一、积极争取中央财政转移支付的倾斜性支持

2003年以来，我国逐步形成了以税收返还、一般性转移支付和专项转移支付为主要形式的转移支付体系，对民族地区和西部地区的照顾也在逐步增加，但总体而言，民族自治地区享受的转移支付力度却在相对减弱。

从2000-2010年，中央对西部地区的一般性转移支付年均递增30%；但同期，对中部地区的转移支付年均递增34%，增速高于西部地区4个百分点。5个少数民族自治区一般性转移支付平均增速27.7%，低于全国31省30.9%的平均增速3.2个百分点。

从内蒙古来看，2000-2010年，中央下达内蒙古一般性转移支付年均增长26.9%，分别比全国和西部地区平均水平低了4个百分点和3.1个百分点。2010年，中央下达内蒙古各类一般性转移支付占中央转移支付总量的比重由2000年的5.8%下降到4.2%，在全国的位次由2000年的第2位下降到2010年的第10位。2010年，内蒙古上划中央所得税增量55亿元，中央对内蒙古的均衡性转移支付增量只有38亿元，这说明，内蒙古事实上已经成为转移支付做贡献的地区，这与内蒙古欠发达省区的现状是不相符的。从专项转移支付来看，2000-2010年，5个民族自治区专项转移支付平均增速23.5%，低于全国31省平均增速23.7%的水平，也低于西部地区平均增速24.1%的水平。从内蒙古来看，2000-2010年，专项转移支付年均增长19.9%，分别比全国和西部地区平均水平低3.8个百分点和4.2个百分点。2010年，中央下达内蒙古专项转移支付占中央转移支付总量的比重由2000年的4.7%下降到3.4%，在全国的位次由2000年的第7位下降到2010年的第13位。

针对上述问题，建议中央继续完善财政转移支付制度，支持民族地区加快发展。一是完善均衡性转移支付政策。考虑民族地区普遍存在地广人稀、自然条件恶劣、执行民族政策及生态支出负担重等因素，以及行政管理、社会事业发展和生态治理等支出成本高于内地的实际，建议将我区标准支出中民族因素的成本差异系数由现在的1.2提高到1.5以上，同时增加生态治理支出因素；每年对民族地区的均衡性转移支付增量，确保高于民族地区上划中央所得税增量；全额落实民族地区转移支付补助政策，在计算均衡性转移支付时，将民族地区转移支付从各民族省区标准收入中予以剔除。在核定均衡性转移支付增值税标准收入时，将风电行业的增加值予以剔除，并相应增加转移支付补助。二是完善专项转移支付政策。继续加大对民族地区草原生态、牧区基础设施和社会事业建设的投入力度；在确定对地方专项转移支付补助比例时，应将民族地区单列一类，并高于对西部其他非民族省区的补助比例；对属于社会公益项目的专项转移支付，不再硬性要求民族地区配套；扶贫资金的分配上，对牧区应给予特殊照顾。三是建立以一般性转移支付为主导的财政转移支付体系。建议进一步扩大一般性转移支付的规模和比重，同时加强中央专款项目的清理整合，避免项目设置重复分散、资金分配各自为政，从而形成以一般性转移支付为主导、专项转移支付相配合的科学合理的财政转移支付体系。

二、积极争取中央赋予内蒙古资源有偿使用制度改革先行先试的权力

我国早在2007年就酝酿推行资源税改革，但由于种种原因，一直尚未全面推开。2010年5月，党中央、国务院决定在新疆率先实行资源税改革，6月1日，财政部、国家税务总局印发《新疆原油天然气资源税改革若干问题的规定》的通知，拉开了中国资源税改革的序幕。12月1日起，又将在新疆实行的石油、天然气资源税改革推广到西部地区的12个省区市。2011年9月21日召开的国务院常务会议决定对《中华人民共和国资源税暂行条例》作修改，在现有资源税从量定额计征的基础上增加从价定率的计征办法，调整原油、天然气等品目资源税税率，但煤炭、稀土、有色金属等矿产资源未明确表示列入资源税计价征收行列。

内蒙古自治区是我国煤炭生产第一大省，2010年全区煤炭产量达到7.82亿吨，为国家经济建设做出了重要贡献。但由于煤炭开采造成的影响，生态问题日益严重，环境保护和生态补偿投入严重不足。特别是这种局面造成了居住环境极大破坏，引起了矿区所在地农牧民群众，尤其是少数民族群众的强烈不满，引发了诸多不稳定因素，影响了民族团结。今年我区锡林郭勒盟西乌旗、阿巴嘎旗相继发生的“5.11”和“5.15”群体事件，就是这种状况的直接反映。同时，由于煤炭资源税赋偏低，滥采煤炭资源问题突出，煤炭资源市场价值和煤炭企业应承担环境成本得不到充分反映，削弱了资源税收的调节功能，不利于可持续发展，不利于建设资源节约型和环境友好型社会。鉴于以上情况，考虑到内蒙古作为全国最大的煤炭产区，恳请国家同意我区率先实施煤炭资源税计征方式改革，并授权自治区在5%—10%幅度内自行确定税率，为全国煤炭资源税改革积累经验。同时，借鉴煤炭资源税的经验和教训，恳请国家同意我区对除煤炭、原油、天然气之外的其他资源，进一步提高适用税额，以增加资源产地地方财政收入，缓解民族地区基层财政的实际困难。

三、积极争取中央尽快完善针对民族地区的生态补偿政策

按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，逐步在森林、草原、湿地、流域和矿产资源开发领域建立健全生态补偿机制。继续完善国家已经实施的草原生态保护补助奖励政策。国家草原生态保护补助奖励机制政策实施后，我区中重度退化的4.04亿亩草原将实行禁牧，区域内的35.7万户牧民将不再从事牧业生产。为使禁牧区彻底禁牧，切实保护生态和方便牧民生活，自治区计划实行禁牧区牧民转移安置，向城镇、农区等地转移，并为转移牧民提供养老保险、教育及生产生活补贴，确保牧民转移后的生活。该区域内约有牧民125万人，经各地测算，全区转移安置一位牧民约需8万元，全部转移安置需1000亿元，恳请中央财政给予支持。

此外，建议中央准许内蒙古设立资源型企业可持续发展准备金制度，矿产资源所在地政府对企业提取的准备金按一定比例统筹使用，专项用于环境综合治理和解决因资源开发带来的社会问题。

四、积极争取中央进一步出台政策，鼓励央企在内蒙古的分支机构尽快变更为独立法人

截至2009年底，我国由国务院国资委管辖的央企为120家，经营范围涉及能源、电信、金融、保险、军工等事关国计民生的重要领域。这些央企的分支机构几乎遍及我国的每一个省（区、市），央企与其分支机构大都是总分公司关系，即分支机构作为分公司并非独立的法人。内蒙古资源富集，随着近年来资源能源价值的迅速增加，吸引了多家央企相继来内蒙古投资，设立分支机构，仅鄂尔多斯市国税局管辖的央企分支机构，2009年就达69户。央企分支机构的交税实行总部经济模式，以企业所得税为例，按照《企业所得税法》及现行税收政策规定，除部分央企总分机构缴纳的企业所得税为中央收入全额上缴中央国库外，很大一部分央企的所得税为中央和地方分享，其二级分支机构的所得税由总部汇总统一计算后，再按照分支机构经营收入、职工工资和资产总额3个因素分回给分支机构缴纳。由于央企分支机构数量众多，各分支机构盈亏不一，汇总纳税能实现分支机构间利润和亏损的互抵，因此盈利的分支机构分回的所得税往往要比实际应缴纳的所得税少，甚至无税可缴。也就是说，盈利的分支机构并不一定能为所在地政府缴纳更多的税收。央企的分支机构如果变更为独立法人，税收实行属地化管理，将有效增加地方政府的税收。2009年，驻鄂尔多斯市的69户央企分支机构，共实现销售收入1106.72亿元，利润211.44亿元。按总部分配所得税方式，这些企业实际在该市国税系统缴纳所得税16.97亿元。如果这些企业全部变更为独立法人，其就地缴纳的所得税将达到52.86亿元，增加近36亿元。包头市国税局所管辖的央企分支机构中按分配所得税缴纳税款的企业有4户，2010年分配的所得税款为2870万元，今年1-5月分配的所得税款为1475万元。如果这些分支机构按独立纳税企业管理就地缴纳所得税，2010年应缴纳的所得税可达到5102万元，今年1-5月应缴纳的所得税则可达到2.36亿元。

1994年以后的分税制是一个属地原则与隶属原则相结合的体制，在这样的体制下，一个企业贡献的税收归哪一级政府所有，既与这个企业的所在地有关，也与该企业的隶属关系有关。两种方式并存的管理模式必然会影响地方政府对税收征管工作的支持力度。《意见》中，国务院明确鼓励在内蒙古的央企分支机构变更为独立法人，对这些企业实行税收属地化管理，这是最大的政策机遇，财政部门要会同发改委、税务局等部门，抓住机遇，与国务院相关部门深入沟通对接，努力争取将条文内容落到实处，收到实效。国务院鼓励央企分支机构选择独立法人形式，表明我国加快了税收属地化管理，完善分税制财政管理体制的进程，对增加地方财力，实现地方财权与事权的匹配，促进企业与资源地居民和谐相处意义重大。

中华人民共和国成立后，针对民族地区的特殊性，制定了《民族区域自治法》，实行民族区域自治制度，这对发挥各族人民当家作主的积极性，促进民族自治地方社会事业发展，发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，巩固国家的统一，都发挥了巨大的作用。在现行的《民族区域自治法》中，对少数民族地区规定了很多的优惠措施和政策，但由于缺乏具体的实施细则，一些条款难以落实。如第五十六条第二款：“国家在民族自治地方安排基础设施建设，需要民族自治地方配套资金的，根据不同情况给予减少或者免除配套资金的照顾”，一直没有得到很好的落实。另外，随着形势的变化和民族地区经济社会发展的需要，需补充一些新的自治权利，比如适当赋予民族地区自主融资的权利等。基于此，本着民族区域自治的基本精神，“十二五”期间，有必要深入探索分税制下民族地区财政自治的有效实现形式。

建议国家遵循《宪法》的基本原则，进一步修订《民族区域自治法》。围绕完善分税制财政体制，对于民族地区的财政自主权做出新的明确规定，如赋予筹集收入、支出分配及财政监督管理等方面一定的自治权，并制定相应的实施细则，加强法律的约束力，确保这些法律条文落到实处。

建议民族地区财政收入自治权包括：根据我国各地自然条件和经济发展水平不均衡，财政能力和税源情况有很大差别的现实，赋予民族自治区一定的税收立法权，或规定民族自治区政府可自主决定开征地方政府性基金。同时，进一步落实民族自治地区开征和停征地方税种、调整地方税税目和税率的税收管理权。适当赋予民族自治地区自主融资的权力。民族自治地区经济和社会发展的现实情况，决定了其财政困难的局面不会是短暂的。为了增强民族地区财政的自主发展能力，提高民族自治地区的积累率，建议中央赋予民族自治地区一定的举债权。民族地区财政支出自主权包括：民族自治地区自主地安排和使用依照国家财政体制规定属于民族自治地区的财政收入，不经民族自治地方自治机关同意，上级政府及其部门不得擅自改变或规定民族自治地区财政收入用途。民族自治地区可根据当地社会经济发展情况，在一定范围内自主决定支出规模、支出结构及各有关支出项目的标准。国家在一定时期出台的各项增支和调控政策，采取区别对待原则，如不符合民族地区的实际情况，民族地区向中央解释说明征得同意后，可以变通执行或停止执行。

（作者系内蒙古财政科研所所长 ）