摘要 分析了山东省在公众参与环保事业领域取得的成就，如环保部门聘请社会力量参与环境管理，环保部门开展民意懇谈会。环保社会组织有所发展而且发挥了较大作用等。指出了其中存在的不足，如环保社会组织的发展比发达地区有一定差距，社会力量的选择缺乏科学性等。在此基础上提出为了更好地推动公众参与环保事业，还要从利用利益引导公众参与、加大对环保社会组织的扶持等多方面下功夫。

关键词 山东；公众参与；环保事业

中图分类号 S-9 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2015）22-284-02

山东是我国主要的经济大省，环境保护的压力极大，为了更好的保护山东生态环境，改变环境管理单一依赖政府的局面，加强公众参与刻不容缓。山东公众参与环保事业的状况如何？如何更进一步推动公众参与环保事业？笔者在实地调研的基础上，对相关问题加以深入研究。应当指出的是，对于山东的研究，对我国其他地区，同样具有借鉴与参考价值。

1 山东公众参与环保事业取得的成就

1.1 环保部门聘请社会力量参与环境管理

在山东，部分城市开始聘用社会力量做环保协管员；部分城市聘请社会力量做环保监督员。环保协管员主要负责管理河道乱扔乱排、垃圾乱堆乱排等行为。环保监督员主要负责监督企业排污、大型环境公共地（河流、湖泊）等的规划与使用情况。

1.2 环保部门开展民意恳谈会

在山东不少地区，环保部门深入社区，与居民就环保问题进行恳谈，听取居民意见，为更好地开展环保工作打下基础。这种恳谈会在一些地方已经形成常态化，在一些地方虽然尚未形成常态化，但也经常召开，对疏通民意，解决公众环保需求，起到了一定的作用。

1.3 环保社会组织有所发展而且发挥了较大作用

公众参与环保事业的主要标志就是环保社会组织的发展。因为公众参与环保事业的成效，与组织化程度的高低是相关的，组织化程度高，能够明显地提升参与效果。一些发达国家中，公众参与环保事业踊跃，与环境NGO的大发展是息息相关的。

以前山东是环保社会组织的“洼地”，除了学生环保组织以及有官方背景的环保社会组织外，很少有民间环保社会组织。民间环保社会组织发展比较快。有一定影响力的民间环保组织已经有十几家，而且各有特色。领域分布在绿化、黄河湿地保护、垃圾分类、特定动物保护等诸多方面，环保社会组织的架构基本确定。

需要一提的是绿行齐鲁行动研究中心（简称“绿行齐鲁”），其从事领域比较广泛，主要有环境宣传与教育、实地调研河道污染、监督企业排污、调查农村饮用水状况、倡导环保生活方式等。“绿行齐鲁”目前已经有了一定影响力。2014年，“绿行齐鲁”发布了《2013—2014年度山东省污染源监管信息公开指数（PITI）评价报告》，对山东省17地市污染源监管的信息公开情况进行全面的评价，具有标志性意义。“绿行齐鲁”还积极开展跨区域联合行动，其与天津绿领、磐石能源与环境研究所、中国空气观察河北志愿者小组、北京水源保护基金会自然大学基金一起，从2013年8月份起，采用数据分析、实地走访、信息公开申请等“所有普通公众都能够做到”的方式，对北京、天津、山东、河北的12个城市控煤情况进行了调研，撰写了《推进“公众监管”，助力华北治霾——“华北煤问题”首期报告》，得出重要结论是：华北治霾关键是钢铁烟气治理。

1.4 政府推动环保政务公开

公众参与环保事业的基础在于环境信息公开。在环境信息公开环节，山东省走在全国前列，而且“独树一帜”。山东开设了自媒体的山东模式的微博政务，接受社会的有效监督。目前，山东不少于100县（县级市）区级单位开设了“环保微博”，“环保微博”已经成体系。甚至有的环保部门干部开设了个人“环保微博”。

另外，环保部门还鼓励居民开展“随手拍”活动，尤其鼓励居民在建成区排污口、烟粉尘进行“随手拍”，上传给环保部门。“随手拍”活动开展以来，共收到污水直排环境和烟（粉）尘污染图片上千组，其中核实与查处了其中部分违规企业。

1.5 政府实施环保重大项目社会稳定风险评估

山东省环境保护厅印发了《关于开展重大建设项目环境事项社会稳定风险评估工作的意见》，规定必须对重大建设项目环境事项进行社会稳定风险评估，并进行备案。《关于开展重大建设项目环境事项社会稳定风险评估工作的意见》对社会参与以及民意等做了要求，对于社会力量参与环保事业也有一定的促进作用。

2 山东公众参与环保事业存在的不足

2.1 环保社会组织的发展比发达地区有一定差距

目前，我国迎来环保社会组织大发展时期。在很多地方，环保社会组织如火如荼的发展，如上海、北京、湖南环保社会组织发展态势良好。另外一些省制定了发展环保社会组织的宏图，广东计划用5年时间在全省培育扶持300个环保社会组织，打造3～5个规模较大在全国有较大影响力的“龙头组织”，建立社会各界共同参与环境保护的“社会共治”模式。山东环保社会组织虽然有所发展，但以发达地区为“标杆”，显然还有较大的差距，需要进一步提升。

2.2 社会力量的选择缺乏科学性

虽然山东部分城市聘用社会力量做环保协管员以及环保监督员，但是科学性问题仍有待商榷。以环保协管员为例，有关部门选择标准与城管协管员标准相似，并不体现“环境利益相关原则”。除了经济动力外，环境状况的好坏与环保协管员生活并无太大关系，因此这些人的环境管理动力明显不足。

再例如环保监督员的选择也存在问题。很多环保监督员的选择标准并不是真正热衷于环保事业或者与环保利益直接相关，而是依据社会地位与社会威望，科学性也有待商榷。

2.3 第三方评估缺乏社会力量参与

目前在山东，企业污染评估交由第三方完成，这本身就是环保事业走向社会化的一大进步。但是第三方评估也非尽善尽美，因为第三方也以营利为目的，其中也可能存在问题。最好的模式是第三方评估辅以社会力量监督，这样可以最大化地保障企业污染评估的科学化。但是目前在山东，根据调研，环保社会组织有监督第三方评估的意愿，也有监督的能力（比如“绿行齐鲁”就自己购买了相关的检验设备），但是尚未有监督渠道。在这种情况下，可以尝试让社会力量监督第三方评估，更好地推动社会参与。

2.4 环保社会组织发展环境有待改善

目前在山东，社会组织（包括环保社会组织）的发展环境还有待于进一步改善。在准入、扶持政策、资金扶持等方面还有诸多不尽如人意的地方。例如注册环节十分繁琐，入驻孵化园的条件也比较苛刻，与我国一些发达地区如上海、江苏等相比，差距较大，显然在一定程度上束缚了社会组织（包括环保社会组织）的发展。另外，还有“免打扰证明”等比较特殊的规定（社会组织注册，其租房办公还需要整幢楼住户签字同意），尽管有一定道理，但科学性也有待商榷。

3 进一步推动山东公众参与环保事业的建议

3.1 利用利益引导公众参与

推动公众参与环保，利益引导非常关键。在环保事业中，一些西方发达国家非常注重利益相关性参与，并有众多成功的经验。例如欧洲莱茵河流域的企业布局就充分体现了利益引导原则。莱茵河流域委员会机构把一些自来水、矿泉水公司以及食品制造业等企业布局在莱茵河边，这些企业对水质非常敏感，在客观上起到了加强监督的作用，成了水质污染的“报警器”。用企业监督企业，可以大大节省监督成本，这种做法值得借鉴。山东也有不少河流，可以效仿这种做法，加强利益引导，实现以企管企、互相监督。

环保协管员以及环保监督员的选择也要注重利益引导。对于环保监督员，建议聘请一些热心于环保事业的人士作为环境监督员，可由环保部门以及成型的环保社会组织联合进行人员筛选，之后颁发荣誉证书，专门负责查看河道的水质状况、监督沿河排放口水质状况以及监督餐饮垃圾状况等。对于环保协管员，建议在利益相关的居民以及热衷环保事业的居民中选择。这些居民并不一定看重经济利益，更看重环境利益，而且很多人自身利益牵涉其中，更容易调动积极性。

3.2 加大对环保社会组织的扶持

为了更好地调动社会力量参与环保，还要加大对环保社会组织的扶持（不仅环保社会组织，包括整个社会组织）。其一，简化手续。建议参考上海等城市的相关规定，简化社会组织登记、注册、备案以及入驻孵化园等手续。其二，适当实施政府购买社会组织服务。我国不少地区推进社会管理创新的一条重要渠道就是政府购买社会组织服务，其中包括购买环保社会组织的服务。例如在苏州，政府购买环保组织（昆山鹿城环保社区）进行环境教育、垃圾分类等服务，取得了不错的效果。目前在山东，政府购买社会组织服务已经展开，但局限于老年人、青少年、残疾人等群体，在购买环保社会组织的服务环节，还几乎为空白。今后可以在政府购买与公益创投中有所体现。环保部门可以在环境教育、社区垃圾分类、企业污染第三方评估监督等领域，试点政府购买。

3.3 建立政府与环保社会组织常态化沟通机制

在我国一些地区，政府与环保社会组织沟通较为顺畅，比如湖南环保社会组织与政府沟通较为顺畅，而且有定期的沟通交流机制。山东环保部门虽然注重与民间环保社会组织的交流，但目前尚缺乏常态化的交流机制。建议山东各级环保部门也能考虑与环保社会组织（甚至是整个社会力量）建立常态化的沟通交流制度，定期交换意见，推动环保事业健康发展。

3.4 建立举报后信息公开机制

目前在山东，公众（包括环保社会组织）举报企业污染，但往往得不到处理的反馈。为更好地调动公众参与的积极性，建议建立举报后信息公开制度，有一个反馈与解释机制——如果问题得到解决，希望能给一个答复；如果问题得不到解决，也能给予一个解释。否则公众就会误解为环保部门“不作为”或者“踢皮球”。

3.5 发展环保协会

在我国一些发达农村地区，已经出现了环保协会模式。为了应对工业污染与村容环境卫生问题，在部分社区，一些文化程度较高、较有威望及热心社区事务的村民自发组成了生态协会，介入社区环境管理，维护自身权益，形成“生态协会模式”。生态协会的作用主要如下：一是监督企业排污。协会与企业定期进行交流，监督企业的污染行为。二是监督村民环境行为。协会成员积极致力于监督村民的环境行为，制止破坏公共设施行为，制止乱扔乱排垃圾行为等。三是开展环境宣传，提高村民的环境意识。四是协调村际环境事务。协会利用社会资本与农村“人脉”，开展跨社区环境协调工作。

在目前山东广大农村，尚缺乏这种生态协会模式，今后可以适当推广。尤其山东目前推行新型城镇化，很多农村归并为社区，生态协会模式“大有用武之地”。

3.6 推进“激励性环境信息公开”

山东在环境信息公开方面已經走在全国前列。今后在已有基础上，可以更进一步推进“激励性环境信息公开”，例如政府可以将企业环境行为信息公开化评级，把企业评为五档——绿、蓝、黄、红、黑，分别代表很好、好、一般、较差、很差，把企业评级并通过媒体发布，把企业形象与环境行为紧密挂钩。这样就可以让公众更好地了解企业相关环境信息，更好地让社会力量参与进去，从而有针对性地监督企业环境行为。

3.7 建立“绿色直通车”

为更好地推进公众参与，目前山东有必要建立“绿色直通车”形式，为公众参与提供平台与载体。“绿色直通车”形式在一些国家已经存在，其机理是：当面临环境侵权时，囿于基层政府的包庇，公众有渠道直接向上级政府反映，使问题得以妥善解决。我国目前大量环境群体事件的发生，在一定程度上说明了“绿色直通车”形式的缺失。为此建议在山东省级升级层面整合相关部门，成立一个兼职部门，负责全省范围内环境事务的上访与诉讼，这个机构向全省公布自己的电话与信箱，设置自己的网站，为公众参与提供“直通车”平台。各个市也可参照省级模式，建立相应的“绿色直通车”。

参考文献

[1] 丁媚英.广东环保社会组织迎来发展新机遇[J].环境，2015（1）：45-47.

[2] 高琼洁，王东，赵越，等.化冲突为合作——欧洲莱茵河流域管理机制与启示[J].环境保护，2011（7）：60-62.