优化调整交通运输结构，促进“公转铁”对于打赢蓝天保卫战、打好污染防治攻坚战，提高综合运输效率，降低物流成本，促进经济社会发展意义重大。2017年以来，在国家一系列政策推动下，铁路货运止跌回升，“公转铁”。短期看，行政手段能够起到积极作用，但长期看，调整优化运输结构应充分利用市场机制和必要的行政手段引导市场消费，使被动“公转铁”转变为自愿“公转铁”，营造良性市场竞争格局。

一、我国交通运输结构总体情况

（一）我国交通运输结构现状

近年来，随着《中长期铁路网规划》《国家公路网规划》《全国民用运输机场布局规划》及《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》的实施，我国不同运输方式基础设施逐步完善，内部结构不断优化，有效支撑了经济社会发展。但是，目前货运市场结构不合理，存在公路对铁路的不合理替代现象，很多本应由铁路运输的大宗货物实际由公路运输。从货运市场看，2013—2018年，公路、水运、民航、管道的货运量分别增长了28.6%、25.5%、31.7%和37.7%，而铁路只增长了1.5%，其中，2014、2015和2016年三年铁路货运量出现负增长;铁路货运量所占比重由2013年的9.7%降低到2018年的7.8%，公路貨运量所占比重由2013年的75.1%增加到2018年的76.8%。同期，公路、水运、民航、管道的货运周转量分别增长了27.8%、24.7%、54.1%和51.6%，而铁路出现负增长为1.2%，其中，2014年比上年降低5.6%，2015年比上年降低13.7%;铁路货运周转量所占比重由2013年的17.4%降低到2018年的14.1%，公路货运周转量所占比重由2013年的33.2%增加到2018年的34.8%。其中，铁路货运周转量所占比重低于与我国货运需求特别比较相似的美国（2017年为39.8%）和俄罗斯（2017年为45.8%）。

（二）我国交通运输结构不合理的原因

1、不同运输方式基础设施衔接不畅通

在某些重要综合交通运输建设上，由于有关的运输方式各自为政、缺乏协同，存在“连而不畅、邻而不接”的问题，跨方式运输衔接不畅。不同运输方式之间缺乏协同还容易出现运力投放盲目和重复建设等问题，进而导致各种运输方式之间的无序竞争，影响了运输市场效率。例如，铁路、公路分别规划建设各自的集装箱基地，无法实现共享，形成一定的资源浪费。另外，部分铁路区域集疏运设施建设滞后，存在最后“一公里”问题。部分港口和大型企业铁路专用线建设滞后，只能采用公路长途运输或者公路短驳运输，增加了物流成本，降低了运输效率。

2、综合运输组织化的水平不高，多式联运发展滞后

由于我国不同运输方式之间运输标准及规则衔接不够、信息资源共享不足，多式联运发展滞后。我国目前的物流企业大多数基本只提供区段运输、单一运输方式运输，或者是作为联运代理人提供运输代理服务，而缺乏能够提供综合运输服务的多式联运经营人，物流业专业化水平和服务质量不高，严重影响了物流统一大市场建设。2018年铁路集装箱运量（吨位）占铁路总运量比重为7.16%，远远低于美国的49%、欧洲的20%。另外，2017年我国多式联运量为13.68亿吨，仅占全社会货运量的2.9%。其中，沿海港口铁水联运比例仅为2%左右，远低于发达国家的20%左右。

3、铁路运价与公路运价倒挂

涉及铁路货运的收费主要包括铁路运输企业向用户提供货物装卸短驳等货运辅助作业收取的杂费，部分厂矿企业将自有铁路专用线（也就是专用铁路）提供给其他用户共用的服务收费，铁路运输企业及其他运营主体向用户提供专用线、自备货车等设施设备维修服务的收费。2016年开始清理规范涉及铁路货物运输有关收费，其中一个重点就是规范铁路运输企业收费。自2017年8月1日起，铁路部门取消8项货运收费项目、合并3项杂费项目、下调一项计费标准。一直以来，只算运价，铁路运输成本低于公路，但是加上杂费等其他相关费用后，物流企业利用铁路的全部运输成本往往高于公路，主要问题在于铁路部分收费项目设置不合理、部分收费标准偏高、超出正常的作业成本，而公路运输“多、小、散、弱”的市场结构，导致公路运输不同程度存在着车辆非法改装、超限超载以及过度竞争的问题，所以造成铁路的运价和公路的运价倒挂，降低了铁路的比较优势。

4、铁路运输企业缺乏市场化内生动力

首先，路局运输市场主体地位不落实，铁路运输企业缺乏增收节支、改善服务的内在动力和市场活力。其次，我国资源禀赋和产业布局决定了大宗货物的中长途运输，往往要跨局完成全程运输，目前承运人清算制度下，过路局没有积极性承接发送局承担的货物运量，直接影响了发送局承揽货物积极性。再次，客货运市场价格逐步放开，铁路企业的自主定价空间不断增大，但是价格对市场的灵敏度较低，不能随时灵活反映市场供求变化。

二、调整交通运输结构取得的进展

2017年以来，在国家打赢蓝天保卫战、调整运输结构、增加铁路货运量等一系列政策推动下，取得了以下效果。

（一）铁路货运止跌回升，实现恢复性增长

2017年、2018年铁路货运量分别增长10.7%和9.1%，货运周转量分别增长13.3%和6.9%，增速高于公路。2018年铁路货运量40.2亿吨，货运周转量28821亿吨公里，货运周转量市场份额回升到19%。从三年行动计划制订的预期指标看，要达到铁路货运量2020年比2017年增长11亿吨的目标，2018—2020年的年均增长率要达到9.1%，2019年要达到43.91亿吨。实际看，2019年上半年铁路完成货运量16.35亿吨。

（二）沿海港口大宗货物公转铁取得一定成效

2018年沿海主要港口疏港矿石运量完成3.11亿吨，同比增长11.2%，其中，曹妃甸港、黄骅港两个港口的疏港矿石铁路运量分别同比增长352.4%、65.2%。截至2018年9月底，潍坊港、烟台港、天津、河北、山东、环渤海及长三角地区所有集疏港以及唐山港的煤炭主要由铁路运输，禁止港口接收柴油货车运输的集疏港煤炭。2019年底前京津冀及周边、长三角地区沿海港口的矿石、钢铁、焦炭等大宗货物全部改由铁路运输，禁止汽运集疏港。三年行动计划2020年目标基本实现。

（三）多式联运取得一定进展

2016—2018年一共公布了三批共70个多式联运示范工程项目。2017年全国多式联運货运量完成13.68亿吨，2018年全国港口集装箱铁水联运量完成451万标箱，同比增长近30%，7个主要集装箱铁水联运港口完成铁水联运量382万标箱，同比增长近26%，其中，主要港口铁水联运量用1年时间提前完成了三年行动计划要求的2020年比2017年年均增长10%的目标。

（四）城市绿色配送开始实践

2018年6月，首趟“公转铁”进京建筑质料专列驶入大红门货场，标志着此后北京将以进京建筑质料为突破口，构建“公转铁”运输布局，淘汰公路运量、增加铁路运量。目前，唐山滦县至北京开通的进京建材专列已经开通，未来随着逐步扩展到河北承德等其他建筑材料产地，将减少大量的污染排放。

（五）物流成本有所降低

社会物流总费用与GDP的比例从2016年的14.9%降低到2017年的14.6%，但是2018年又回升到14.8%。通过分析，2018年这个指标出现上升，主要是结构原因。社会物流总费用是由运输费用、仓储费用和管理费用三部分组成。在国家大力调整交通运输结构、降低物流成本的努力下，物流总费用占GDP比例上升，但运输费用占GDP比重比2018年降低0.3个百分点，保管费用占GDP比重以及管理费用占GDP比重都比2018年有所增加，主要是资金成本上升和人工成本上升所致。

三、进一步调整交通运输结构存在的挑战

（一）靠现有措施增加铁路货运量的空间有限

2018年国家铁路货运量31.90亿吨，比上年增长9.1%，超额完成任务。2019年，铁路货运高增长的势头开始下降。2019年上半年铁路货运量完成16.35亿吨，同比增长5.6%，低于2018年同期增幅7.5%。2018年上半年铁路货运量完成了全年任务的64.83%，而2019年上半年没有完成全年任务的一半。2018—2020年的货运增长目标实现难度会逐年递增，拓展运力的压力也会逐年加大。

（二）短期运输成本增加

理论上讲，铁路运输比公路运输成本低。但是“公转铁”实施后的一定时期内，存在运输成本增加的现象。主要有以下几个原因：第一，目前一些货源接收地和货源之间并没有实现铁路“全程”连通，并且有些也不可能全程铁路连通，因此不可能实现铁路的“门到门”运输，需要通过一端或两端的短驳运输来实现“门到门”，从而增加相应的装卸费用，既抬高了相应的全程运输成本，也增加了时间成本;第二，我国存在的公路铁路价格倒挂的问题在短期内还不能完全解决。因此，很多企业从经济利益角度出发，更愿意选择公路运输。但是随着相应铁路运输相关设施的完善以及公路货运乱象的治理，铁路公路的比价会回到真实成本，倒挂现象也会解决。

（三）港口“公转铁”配套设施不足影响港口经营

我国煤炭运输呈“西煤东运、北煤南运”的格局，煤炭的主要产地在北方，煤炭消费腹地主要集中在华东和华南地区。在全面禁止汽运煤进港之前，除天津港汽运比例比较大以外，铁路已经是煤炭最主要的集港方式。全面禁止汽运煤进港之后，天津港由于接入铁路能力不足，受到影响很大。尤其是天津老港由于自身的铁路道线、接卸能力、堆存能力等都需相应调整，近两年天津港煤炭吞吐量呈现递减趋势。2017年，天津港完成煤炭吞吐量7983万吨，同比大幅减少2987万吨，2018年天津港完成煤炭吞吐量6851万吨，同比减少1132万吨。2019年1—8月份，天津港完成煤炭吞吐量4088万吨，同比减少692万吨，继续呈下滑态势。

（四）对钢铁行业正常经营产生一定影响

钢铁企业生产规模大，需要的原料数量庞大、品种繁多。在钢铁行业推进“公转铁”过程中，短期内可能会给企业带来以下影响。一是重新调整厂内物流设施布局，提高接卸、仓储能力。铁路运量大，相对于汽运的持续进厂，铁路运输原料一次性集中进厂，对工厂的接卸能力和作业能力以及仓储能力都提出了更高的要求，而且要求厂内的物流基础设施及原料调配运输方式针对铁路做出调整和改变。二是短期内铁路运能难以满足工厂日常生产原料需求。三是短途运输的原材料运输成本提升。例如，京津冀及周边地区的矿石运输半径仅为100公里左右，短途铁路运输不具备价格优势。

（五）铁路专用线及货场等设施建设存在一定困难

铁路专用线是指由企业或者其他单位管理的与国家铁路或者其他铁路线路接轨的岔线。加快铁路专用线建设是港口大宗货物疏运以及煤矿等货源地集运顺利实现“公转铁”的基础条件。一是铁路专用线建设方面，虽然国铁集团在铁路专用线审批、接入等方面简化了程序，但是在实际中存在以下困难：铁路专用线前期投资较大，大型煤炭企业不存在资金困难，但是对于小型工矿企业和物流园区来说资金压力较大;专用线建成投入使用后是否能收回成本取决于运量和收入，而运量和收入又取决于国铁集团的运能安排，目前企业对投资专用线建设缺乏明朗的投资预期。二是货场方面，铁路货运站场作为铁路运输网的节点，站场规模和仓配能力直接影响到铁路网运输能力。在煤炭等大宗货运转向“公转铁”基础上，白货、冷链、特货和快递等类运输也在积极实行“公转铁”，目前突出的问题是以前城郊的货场随着城市建设的推进，变成城市内的货场，货场规模和能力提升受到城区内既有货场周边的城市规划的约束。

（六）公路运输行业就业与稳定

截至2017年底，我国道路货运业共有营运货车1368万辆，从业人员达2089万人，其中货车司机占87.7%。这些从业人员，绝大部分都是个体户，依靠大货车养活一个家庭。“公转铁”后，很多货车司机面临失业问题，影响社会稳定。而且，随着公路货车治理的常态化，一些个体户很难在激烈的市场中生存下去。另外，随着国六标准的颁布，相关部门提出了2020年底前，淘汰京津冀及周边地区、汾渭平原国三及以下排放标准营运中重型柴油货车，涉及100万辆以上货车面临淘汰的风险。是否能解决“公转铁”带来的上述问题，关系到道路货运行业的平稳过渡和可持续发展。

四、进一步调整交通运输结构的对策建议

从国外铁路发达国家看，铁路货运市场份额普遍经历了先降后升的演变过程。“先降”的原因主要有两个：一是鐵路发明先于公路、民航，早期的铁路几乎独占市场。公路、民航的出现打破了这种格局，铁路份额随之下降。二是铁路独占时的体制机制越来越不适应市场需要，弊端逐步显露，缺乏活力和市场竞争力。“后升”的驱动力在于市场化改革，比如美国铁路货运量市场份额由1980年的22.3%上升到2016年的35.4%;俄罗斯铁路货运周转量市场份额由1998年的31.2%上升到2017年的45.5%;德国铁路货运周转量市场份额由2000年的16.2%上升到2017年的18.7%。

从现象看，我国铁路货运市场份额也呈现先降后升的变化轨迹，但原因却与国外铁路发达国家有所差异。“先降”的原因，前期主要是运能不足;后期则主要是体制不顺，机制不活，对市场需求变化发硬不灵敏，竞争力不强。这两年“后升”主要得益于国家政策，通过行政手段来促进“公转铁”，提高铁路市场份额。短期看，行政手段能够起到积极作用，对于提高铁路运输市场份额和调整运输结构力度大、见效快，但带有一定的行政色彩，更多地是靠政府而不是靠市场，难以持续。长期看，调整优化运输结构应在充分发挥市场作用的同时发挥好政府作用，既要集中力量、攻坚克难，确保完成三年“行动计划”，也要标本兼治、综合施策，利用市场机制和必要的行政手段建立运输结构调整长效机制，引导市场消费，使被动地“公转铁”转变为消费者自愿“公转铁”，从而使综合运输市场达到一种良性的市场竞争格局。

（一）进一步深化综合交通运输体制机制改革

一是通过进一步整合不同运输方式管理职能，提高综合交通运输管理效率;完善交通运输部与发改、财政、自然资源、住建等部门之间的沟通协调;清晰界定中央与地方事权，建立高效的中央与地方协调机制。由此，建立不同运输方式之间、相关管理部门之间以及中央与地方的不同运输方式协同发展机制。二是建立健全不同运输方式之间多规衔接的规划编制机制。加强铁路、公路、水路、民航、邮政发展的统筹规划，促进各种运输方式融合发展。加强各种运输方式规划与综合交通运输规划、物流发展规划以及国家其他相关规划的衔接与协调。三是统筹制定综合性的交通运输政策。统筹各运输方式政府性基金的管理使用，政策上应允许基金跨运输方式使用，落实《行动计划》中提出的利用车购税资金、中央基建投资等资金统筹推进多式联运发展;以“弥补交通运输体系的薄弱环节、提高综合运输系统的整体能力”为方向调整投资政策;通过税费调节等方式，引导人们绿色出行、环保出行。

（二）加快铁路市场化改革，构建公平竞争的市场环境

铁路实现政企分开向实现综合运输迈进了重要一步，但是政企分开并不是铁路改革的全部，不能解决综合交通市场割裂、衔接不畅等问题，也成为影响综合交通统一大市场建设的一个重要的制度障碍。因此，必须加快推进铁路市场化改革，构建公平竞争的市场环境。一是在政企分开基础上进一步理顺政企关系，政府承担起公益性铁路投资及公益性补贴职责，使国铁企业成为真正的市场主体。二是加快国铁系统国企国资改革，确立路局市场主体地位，构建国铁系统“管资本—管资产”两层管理架构。三是重组国铁企业，打破行业垄断，形成有效竞争和便于监管的市场格局。四是健全铁路专用线接轨、运输调度、财务清算、路网使用费、委托运营等市场运行规则，营造公平公正的铁路市场环境，促进铁路互联互通。五是铁路运输企业完善内部价格运行机制，用好定价自主权，使运价更加及时灵活反映市场形势变化，扩大市场份额。六是进一步加快铁路货运市场化改革，提供贴近市场需求的多品种的高质量客运服务，提高服务水平和质量。

（三）促进以铁路为骨干的多式联运发展

要促进以铁路为骨干的多式联运发展。一是鼓励和引导港口、水运企业、铁路企业、公路运输企业、快递物流企业开展资本和业务层面的深度合作，积极引入社会资本推动参与国有运输物流企业混合所有制改革和多式联运枢纽建设。二是支持铁路运输企业与公路运输企业、水路运输企业组建各种形式的经营联合体，引导企业建立全程“一次委托”、运单“一单到底”、结算“一次收取”的服务方式。三是制定完善多式联运规则和全程服务规范，完善和公开铁水联运服务标准，提高运输装载设备、转运设备的通用性，大力发展集装箱运输。四是以国家交通物流、口岸等既有信息系统为基础，建立国家多式联运公共信息平台，促进相关部门信息共享，实现不同交通运输方式之间的信息衔接。五是各有关部门要强化系统配合，形成政策合力，协调解决好跨行业、跨部门、跨领域的规则、标准、政策等事项。六是加快推动跨区域、跨部门联合执法，统一执法标准，加强执法监督。

（四）加强交通运输市场行业监管

一是改革市场准入制度和审批制度，打破地区封锁，使各类运输企业能够平等地进入市场。二是清理、规范、简化涉及多式联运业务的铁路、公路、水运、航空等运输领域的各项行政事业性收费以及实行政府定价、政府指导价的经营服务性收费，进一步明确各项收费的范围和标准，建立收费目录清单，落实明码标价公示制度。三是要对已经放开的铁路货运、公路货运以及港口部分收费建立价格监测体系，加强价格行为和价格执行监管。四是优化物流市场结构，改变物流市场主体“小、散、弱”的现象，引导企业扩大社会化物流服务水平，培育壮大物流企业。五是进一步治理公路货运超载，完善公路治超长效机制，使公路回归合理运价，解决公路铁路运价倒挂问题，发挥铁路运价优势。六是加强不同运输方式的互联互通监管，清理和废除妨碍综合交通运输市场互联互通的做法。加强铁路专用线、港口铁路集疏运线路与铁路线路的接轨及调度监管;对港口进出口环节涉嫌滥用市场支配地位行为开展反垄断执法调查，规范收费行为;鼓励企业专用码头在公平竞争前提下提供社会化服务。

（五）有效发挥政策引导作用

从长远看，推进“公转铁”，需发挥市场作用，但从近期看，仍要辅以必要的行政、财税手段，有效发挥政策引导作用。发达国家为了节能减排的需要，实行征收公路开车道路通行费和中长距离运输环保税等政策，引导公路运输向铁路运输转变。其中，欧盟2011年颁布的《2010—2020年欧盟交通政策白皮书》明确征收公路运输300公里以上的中长距离环保税，用于补贴铁路建设和经营亏损，将300公里以上的公路货运转移到铁路或水运。我国一些地方政府在这方面也做了探索。例如唐山，从2018年10月起，符合环保要求且采用铁路疏港方式的钢铁企业可在政府分配错峰生产任务时，获得更多的生产配额;当地政府还协调了港口码头企业，对这类钢铁企业实行减免港杂费等优惠政策。因此，在调整优化交通运输结构的过程中，还要继续有效发挥政策引导作用，通过政策引导来调节市场价格，从而推动消费者通过衡量经济效益和成本支出选择更加环保、高效的交通方式，实现“公转铁”。◆

（作者单位：中国宏观经济研究院体管所）