摘要：

每年岁末，预算结余、突击花钱等现象都是社会关心的热点问题。突击花钱现象的存在虽然有客观原因，但也反映了我国预算管理体制上的缺陷和不足。随着政府财政收支逐渐地公开化、透明化，公众和媒体也越来越多地参与到预算监督里。分析突击花钱的成因、探索合理有效的解决之策，对完善我国预算管理制度具有重大意义。

关键词：

年底突击花钱；产生原因；应对之策

中图分类号：C91

文献标识码：A

文章编号：16723198（2012）24004502

1引言

年底突击花钱现象由来已久，是世界范围内存在的一种普遍现象。以前政府的财政收入不高，没有太多预算结余，突击花钱现象并不明显。但近年来，中国财政收入正在以惊人的速度大幅增长，财政收入的增速几乎是GDP增速的两倍。各级政府在2008年年底突击花掉1.5万亿元，2009年年底花掉2万亿元，而2011年财政部在最后的近两个月中确定了超过3.5万亿元财政资金的去向，年底突击花钱数额越来越令人咋舌。在这样的现状下，研究突击花钱问题显得极其重要。分析突击花钱的成因、找到合理有效的解决办法，是进一步完善我国预算管理体制的必然要求和根本之策。

2突击花钱的成因

2.1预算编制不合理

（1）预算编制方法不合理。政府突击花钱的现象与我国现行的　“基数预算”方法有密切的联系。基数预算，是以上一年的实际数为依据，结合对预算年度经济社会发展的预测和要求来确定年度财政收支指标的一种方法。基数预算法虽然计算简便容易操作，但通过错误的累积效应会将历年的不合理支出放大，形成能升不能将的增量预算，造成单位苦乐不均，也使预算规模失控。在这样的情况下，形成了恶性循环，使基数的规模不断增长。

（2）预算年度编制不科学。我国采用历年制。历年制是按公历年度计，国家预算年度从公历1月1日起至12月31日止。我国每年3月召开全国人大审批财政预算，4～6月召开省级及以下人大会议，这意味着地方政府将近4、5个月没有预算资金。这就使得当年12个月的预算必须在8个月甚至更短的时间内花完，产生了资金支出的延后性问题。因而出现了“年初无钱花，年末无地花”的现象。

（3）预算项目涵盖范围窄、科目粗。在预算编制中，没有合理、精细化预算项目。首先，预算收支科目涵盖范围偏窄，不能准确反映政府收支活动全貌。现有的预算收支科目只反映预算内收支，不包括预算外收支，从而给政府收支的全面反映、总量控制和结构调整等带来较大困难。其次，预算项目分类体系混乱且设置不全，口径复杂。再加上人大审议预算的时间较短，无法接触到明细数字，难以审议每笔财政支出的合理性，所以各级政府部门在这个阶段有多报预算的动机。第三，与国际通行的预算收支分类体系相比，我国的分类体系尚不规范，不利于从经济性质的角度分析和管理全部财政支出，也不利于横向的国际比较。

2.2预算管理体制不合理

（1）预算管理体制的缺陷。我国实行以收定支、收支挂钩的预算管理体制，财政支出完全取决于收入。如果一个单位去年的预算没有花完，国家规定不允许留到下一年，必须上交国库，且有可能削减下一年的预算。所以，节约无功反而有罪。在这种管理体制下，当出现预算结余时，盈余的财政收入在缺乏监督的情况下极易产生浪费和不合理使用。由于预算结余往往被认为没有完成任务且有可能削减下一年度的财政预算，所以各级部门纷纷在年末突击花钱。

（2）中央对地方的转移支付结构不合理。中央对地方的转移支付是指通过财政资金的无偿拨付来调节各预算主体收支水平的方式。在现行的转移支付制度中，中央对地方的一般性转移支付和专项性转移支付比例相对失衡。由于一般性转移支付不够，地方政府常常会挪用专项资金来弥补地方财力的不足、维持机构的正常运转。同时，由于缺乏相应的监督机构，地方通过虚报项目骗取中央转移支付资金，但钱到手后发现很多虚报项目根本不具备开工的条件，影响了资金的使用效益。

（3）预算监管体系不健全。由于预算监督法律法规不健全，各级政府编制预算时经常虚报预算项目，再加上人大对预算编制的约束性不强、审查的监督力度不够，往往会造成大量拨付资金的闲散；由于政府的预算公开透明度不够，且公众、媒体参与预算决策的途径、方式少，很难对各单位、部门的预算进行强有力的监督，从而导致了政府突击花钱现象的产生。

3突击花钱的应对之策

3.1改革现有预算编制体制

（1）采用科学的预算编制方法。零基预算有助于封堵突击花钱。零基预算法是指在编制预算年度收支指标时，不考虑以前年度的指标，一切从零出发，根据实际需要重新编制预算年度收支的方法。零基预算法可以在预算编制上突破基数的限制，能使财政资金的安排具有科学性、合理性和灵活性，有利于优化财政分配结构，提高资金的利用效率。

（2）选择跨年制作为国家预算年度。跨年制是指一个预算年度跨越两个公历年度，但总时长仍等于一个日历年度。西方发达国家通常采用历年制。我国可以借鉴国外经验，以当年4月1日起至次年3月31日止作为我国的预算年度，从而保证预算拨付的及时性，根除“年初无钱花”的现象。

（3）细化预算编制内容，提高预算编制质量。建立科学的预算支出分类体系是对各项财政支出实施有效控制和管理监督的基础。安排充足的预算编制时间是细化预算编制内容的前提。由于审议时间短，人大很难审议每笔财政支出的合理性，从而使一些虚报预算钻了空子。有时，一些真正需要资金的预算项目却又没有财政资金支持，使得资金的利用效率不高。同时，明确项目分类、统一项目口径、简化科目类型、扩大科目涵盖范围、细化预算编制内容，能够提高预算编制质量、促进资金的有效利用。结合国际通行的分类方法，将所有政府收入统一按经济性质分设类、款、项、　目四个层次，便于收入的征管，也便于统计分析和进行国际比较。

3.2完善预算管理体制

（1）改革预算管理体制，将“以收定支”改为“以支定收”，根据实际利用的资金来决定财政收入。一是促使各行政部门更注重支出的使用，在编制支出预算时更加细化每个项目。二是将审核的重点转移到支出上来，促使不合理的支出削减，提高财政资金的使用效率，促进政府职能的转变。同时，政府可以建立绩效考核机制。通过绩效考核机制，公众可以考察政府资金的使用方向和资金使用效率。将绩效和支出结合既可以维持地方政府支出的自主性，又便于监管机构的控制，有效防止了预算资金的挤压和挪用。这种方法通过强化预算资金使用部门的责任，形成事实上的约束。同时可以配合问责制度以产生更好的效果。

（2）规范财政转移支付制度。首先，要建立健全与财政转移支付制度相关的一系列法律制度条文，形成有效的监督管理机制。其次，要规范转移支付方式。一方面，要协调一般性转移支付和专项性转移支付的比例，加大一般性转移支付的比重，以提高地方政府的财力。由于一般性转移支付具有更好的稳定性和可监控性，可以更好地接受预算监管部门、公众的审查和监督。另一方面，要建立一套健全的资金拨付体制，加强和完善相应的法律制度建设。有完善的法律体系做保障，各单位、部门就难以“知法犯法”。第三，我们应进一步完善分税制改革，建立以规范统一的公式和评估方法为基础的转移支付体系。同时，在中央财力逐步壮大的情况下，要优化专项拨款结构，建立严格的专项拨款监督机制，提高预算资金的利用效率。

（3）建立完善的预算监督机制。突击花钱不仅是一个技术问题，更是一个体制问题。我们应该建立一个全方位的、每个环节都能发挥作用的共同监管机制。首先，人大应充分发挥其监督职能，一方面保证资金拨付的及时性、有效性；另一发面要严防虚报项目获得资金支持，提高资金的使用效率。其次，要扩宽社会公众和媒体参与预算监督的途径和方式，让公众充分参与到预算的编制、审核中去，实现阳光财政、阳光预算。同时，要完善对虚报预算的举报奖惩制度。对举报虚报预算的个人或机构实施物质、精神性奖励，对违纪违规的政府部门、单位进行惩处，可以减少预算监督实施过程中的困难，且有助于人们充分参与预算监督和各部门的遵纪守法。

参考文献

［1］王金秀，陈志勇.国家预算管理［M］.北京：中国人民大学出版社，2010.

［2］胡望舒.从岁末突击花钱看财政预算编制与预算管理［J］.财政监督，2012，（01）.

［3］许安拓.走出“突击花钱”的制度性困境［J］.中国财政，2012，（04）.

［4］杨志勇.“政府突击花钱”正解［J］.新理财（政府理财），2010，（01）.