摘 要:由于非营利组织(NPO)的产权具有公共性,产权所有者不清晰导致了缺乏对其问责的明确主体。资助者具有较强的问责意识,但是与执行项目的NPO之间存在着信息不对称;受益群体十分了解项目的执行情况但缺乏问责动力。结合实际案例运用产权理论进行分析,发现受益群体缺乏问责动力主要原因是不清楚自己是公益资源的产权所有者。通过实施NPO财务信息公开制度能有效增强受益群体的产权意识,从而增强受益群体对NPO问责的动力。

关键词:NPO问责 资助者 受益群体 产权理论

一、NPO问责问题的缘起

非营利组织简称NPO,近年来我国非营利组织的数量不断增多,规模日益增大,组织结构也日益健全,参加公益活动的自愿者人数大幅增长。尤其是2008年的四川汶川大地震,全国共有561万人通过各级共青团组织报名参加抗震救灾志愿服务,直接和间接参与了抗震救灾的志愿者各地共有491万名①。在北京举办的第29届奥运会有近170万名志愿者参与了各种各样的服务②,如此庞大的志愿者活动的开展是新中国建国以来前所未有的,体现了中国社会的巨大变化和公民社会的崛起,因而有人把2008年称为“中国志愿者元年”。目前,越来越多的草根NPO组织开始出现在公益的舞台上,它们在保护环境、兴办教育、提供福利、关爱弱势群体等领域发挥着积极的作用。这些组织的公益活动得到了公众的支持,许多人加入了提供公共服务的志愿者行列。

但是,我们也看到在过去NPO一直作为对政府和企业问责的主体,它们享受着免税待遇和社会支持等各项权利,而很少遭到社会各界对它们的问责。现在随着NPO组织数量快速增加,获得资金数额不断增大,其对社会的影响力也日益增强。同时NPO领域相继出现了一些腐败案件,如曾被誉为“中国妈妈”的胡曼莉贪污案,被南方周末报道的“希望工程”挪用资金案件等等,这些因素促使人们对NPO慈善资源的使用状况更加关注。人们会问NPO获得的资源都用在了哪里?慈善资金是否被贪污和挪用?资金的使用效率和对社会带来的积极效果如何?因此,NPO问责问题日益引起国内外专家学者和社会各界的关注。

对NPO进行问责不仅有利于提高慈善资源的使用效率,使处于弱势地位的人群得到及时有效的帮助,而且有利于提高NPO组织自身的制度化水平和管理水平,促进本行业的健康发展,有利于防止NPO组织因丧失公信力而逐渐走向自我毁灭。

二、概念界定

NPO,是英文“Non Profit Organization”的缩写,中文翻译为非营利组织。美国约翰·霍普金斯大学非营利组织比较研究中心的萨拉蒙教授提出非营利组织应具备五大特征:组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性。我国吴东民等学者将非营利组织定义为:以服务大众为宗旨,而不以营利为目的,具有志愿性和自治性的正式组织。③

NPO根据不同的标准可分为不同的类别,如根据与政府关系的强弱可分为:官方NPO,如工会、妇联、共青团等;半官方NPO,包括各类行业协会;民间NPO,主要分为两类:一类是在民政部门登记注册的社团、民办非企业单位和民间基金会。“社团”指社会成员按照平等、自愿的原则,依照团体的章程而依法成立的集合体。社团大致分为七类:①政治性团体;②经济型团体;③社会公益团体;④文体卫生团体;⑤科学学术团体;⑥宗教团体;⑦联谊团体。民办非企业单位是由企业事业单位、社会团体和其他社会力量举办的或由上述组织与个人共同举办的组织,包括教育、卫生、文化、科技、体育事业、劳动、民政、社会中介服务业、调查中心、人才交流中心、法律服务业等。民间基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产,以从事公益事业为目的,按照本条例的规定成立的非营利性法人。另一类是不能在民政部门获得法人资格的组织。该类组织大部分在工商部门登记获得企业法人资格,但其利润主要用于从事公益事业的组织。还有一些组织选择成为挂靠在其他社团下面的二级社团,或者没有得到任何法律认证而直接开展公益活动。按照活动的内容可分为支持型NPO和服务型NPO。本文所探析的NPO问责是指对服务型NPO的问责,不包括各类支持型NPO。

问责,即accountability,也有人将其译为“课责”、“责信度”、“负责”。 Accountability从字面上看,有“说清楚”、“交代”、“负责任”、“追究责任”的意思。在实际运用和分析中,人们从不同的角度,对问责进行了不同的定义,到目前为止,也没有统一的定义。本文所研究的问责,是指一种问责主体与问责对象互动的过程,在这个过程中,问责对象要就其决策、行为、行为结果,向问责主体进行说明、解释、辩护,并据此接受相应的奖励和惩罚。④NPO问责包括两个方面的内容,一种是NPO作为问责主体对政府、企业等组织的问责;另一类是NPO作为问责对象接受社会其他群体的问责。本文研究的NPO问责即是以NPO为问责对象的问责。

资助者,是指为服务型NPO提供资金、物质和能力建设培训的机构和个人。主要包括各类公募和非公募基金会,企业和个人。

受益群体,是指公益资源的受益者,是公益项目的服务对象。主要包括各项目点民众及附近受到该项目影响的组织和群体。

三、 理论基础——产权理论

新制度经济学家一般都认为,产权是一种权利,是一种社会关系,是规定人们相互行为关系的一种规则,并且是社会的基础性规则。产权经济学大师阿尔钦认为:“产权是一个社会所强制实施的选择一种经济物品的使用的权利。”这揭示了产权的本质是社会关系。在鲁宾逊一个人的世界里,产权是不起作用的。只有在相互交往的人类社会中,人们才必须相互尊重产权。

产权是一个权利束,是一个复数概念,包括所有权、使用权、收益权、处置权等。当一种交易在市场中发生时,就发生了两束权利的交换。交易中的产权束所包含的内容影响物品的交换价值,这是新制度经济学的一个基本观点之一。

产权实质上是一套激励与约束机制。影响和激励行为,是产权的一个基本功能。新制度经济学认为,产权安排直接影响资源配置效率,一个社会的经济绩效如何,最终取决于产权安排对个人行为所提供的激励。

NPO所获得的资源属于全体社会成员,全体公民都去问责的成本太高且不易实现,由于NPO产权的所有者不清晰,缺乏对其问责的明确主体,导致了表面上所有社会成员都是所有者,但实际谁也不管的困境。确定受益群体之前公益资源的产权属于整个社会,但当某些公益资源的受益群体确定之后,这部分公益资源的产权就转化为受益群體所有,受益群体有享受这部分资源提供的产品和服务的权利。因此,在受益群体确定之后,将公益资源的产权明晰化、具体化,有利于激励受益群体对该部分资源使用状况的监督,提高其对实施项目的NPO进行问责的动力。

四、研究内容

目前我国关于NPO监管方面的法律不健全,并且执法不力;独立审计机构缺乏职业道德;媒体缺乏独立性,监督意识不强,也缺乏专业技巧;普通公众权利意识淡薄,对公益资源使用状况关注度不高;NPO行业自律不发达,部分NPO领导者缺乏职业道德,把从事公益作为了发财谋利的途径;只有资助者和受益群体的监督是相对有效的。这一切使得中国的NPO,既缺乏正当的权利,也缺乏责任心,更不能被有效地追究责任,因而问责问题极为严重。

资助者和受益群体对NPO的监督也分别存在着弊端,资助者与具体实施公益项目的NPO在项目执行情况上存在着信息不对称。资助者往往远离项目点从而处于弱势地位,而实施项目的NPO具有更多的优势,他们可能向资助者提供虚假信息骗取资助者的信任。受益群体对项目执行情况十分了解,但其权利意识不强,不清楚自己具有公益资源产权者的身份,因而缺乏对NPO问责的动力。因此,只有资助者和受益群体结合起来共同对NPO问责,才能实现公益资源的有效利用,防止NPO挪用和贪污公益资源。

笔者作为中国人民大学非营利组织研究所调查人员于2010年1月前往四川德阳市什邡、绵竹、绵阳等地对参与灾后重建的NPO进行项目评估。在此次评估中我们通过问卷调查和深入访谈了解项目的实施情况和受益群体对项目的评价。在调查中我们发现一个重要现象,当村民不知道某NPO接受了某基金会20万元的资金时,都对该NPO在当地的活动给予了较高的评价。村民们普遍反映NPO工作人员经常来村里给他们提供各种帮助,却没向他们收过一分钱,甚至没喝过村民一口水。因此他们对这些工作人员怀着一种感激之情,即使工作人员的工作不太理想,他们也都认为还不错,至少工作人员是有苦劳的。但是当几乎所有村民对“你是否知道是谁为该项目提供了资助”问题的回答都是不知道时,笔者告诉围观的村民是某家基金会为该项目提供了资金。虽然NPO为村民提供的服务都是免费的,但是他们从基金会那里拿到了20万元的慈善资金,这些钱是专门用来资助该项目点村民的。当村民听到这个信息后,对NPO工作的评价立即发生了重大转变,他们很吃惊,问道“还有这个钱啊?我们都不知道。”“其实他们也没做什么实际的事儿,垃圾分类、污水沟都没有建……”⑤出现这种转变是由于受益群体不知道NPO接受了基金会的资助,他们出于对NPO工作人员的感激,所以很少对其进行问责。NPO既然接受了属于全社会的慈善资源,就应该承担相应的责任和义务,按照要求完成预期目标,为受益群体提供高效优质的服务,但受益者对这些并不了解。受益者认为NPO做的所有工作都是工作人员个人的无偿奉献,不管做的怎么样,都不应该责怪他们,只应该感激他们。

笔者在调查时发现大部分NPO都没有公开自己的资金来源和财务信息,很多受益者根本不知道有机构在资助NPO开展活动,把NPO开展活动的各种投入误认为是这些机构工作人员自己对灾区的支援活动。当然,这些工作人员在开展活动时投入了时间,奉献了自己的精力和热情,但是这并不等于NPO可以不认真履行责任和义务。由于大部分NPO不公布自己的资金来源和财务信息,使受益群体不知道这些机构获得了多少慈善资金,更不知道这些资金是如何使用的。当NPO管理者对项目资金进行挪用或贪污时,受益群体根本无法监督。

通过对项目点村民的实地调查和访谈发现受益群体对NPO问责缺乏动力最主要的原因是对公益资源缺乏权利意识,他们不知道这些公益资源应该用来给他们提供帮助,当他们被确定为公益项目的受益群体时他们已经成为了这些公益资源的产权所有者。NPO财务信息的不透明使受益群体享受服务的权利意识淡薄,因而缺乏对NPO问责的动力,而不是通过理性分析担心NPO以后会减少对他们的援助ui xuanze。另外,公益项目的受益群体往往是弱势群体,他们的生存状况较差,他们往往不会顾及到长远的发展,而是更注重眼前的既得利益,所以当他们拥有了权利意识后对现有资源的监督动力将大于对未来的长远考虑,对NPO的劣质服务不会继续采取默认的态度。

要实现资助方与受益群体对NPO的共同问责,资助方包括提供资金支持的基金会应该制定严格的财务信息公开制度。财务信息公开仅靠NPO自身的自觉性和主动性是不够的,必须有资助方制定具体措施并监督各NPO真正落实。目前我国各类基金会作为资助方要求NPO向其提供关于项目执行情况的季度和年度报告,这些报告中含有NPO组织开展活动的内容和资金使用状况,但是并没有规定NPO的资金来源和财务信息应该主动向受益群体公布。由于基金会和执行项目的NPO之间存在着信息不对称,NPO可能向他们提供虚假信息,所以仅有资助方的监督是不够的,还必须调动受益群体的监督积极性,最好的方法就是让受益群体明白自己是这些公益资源的产权所有者,他们拥有享受服务的权利,拥有监督NPO行为、使公益资源的价值得到最大程度发挥的权利。要增强受益群体的权利意识可以采取措施提高NPO财务信息的透明化水平,NPO财务信息透明化具有重要意义。

首先,NPO公布财务信息有利于增强受益群体的问责动力。受益群体知道项目资金的来源和性质后,会大大增强作为公益资源的产权所有者意识,从而对项目资金的使用情况更加关注,对NPO问责的动力也会大大增强。

其次,NPO公布财务信息有利于增强受益群体的问责能力。有些受益者权利意识较强,会主动对NPO人员的工作进行问责,但由于缺乏必要的财务信息,无法有效问责。NPO财务信息透明后可以为其问责提供信息,当公布的财务信息与项目执行支出不符时,受益者可以向媒体或资助方举报。

再次,NPO向社会公布财务信息业有利于其自身管理水平的提高和制度化建设,有利于提高本组织在公益领域的公信力。只有对资金进行透明化管理才能增加受益群体对机构的信任度,同时也有利于组织自身更加高效的使用项目资金,提高资金的使用效率。资金使用的透明,不仅包括向受益群体公开,还包括在机构网站上向社会公开。这一点,也是增强机构自身公信力和社会认可度的重要途径,有利于机构在以后的活动中得到更多资助方的认可,从而募集到更多社会资源。

最后,当资助方严格规定财务信息必须向受益群体公开后,NPO具有選择受益群体主动权的影响也能得到预防。一方面,如果NPO在一个项目点实施项目时受到了该地村民的严格监督,当他选择下一次更换项目点时会耗费更大的成本。另一方面,即使该NPO选择在下一次更换项目点,由于资助方都有统一的规定,在任何地方实施项目都要向受益群体公布其资金来源、数额和每一笔资金的流向,如果NPO公布了这些信息当地村民也会对他们进行监督。所以,当财务信息完全公布以后,NPO选择受益群体的主动权对受益群体对其问责的影响将大大减弱。

五、小结

通过以上分析,文章认为通过资助方建立明确的制度并监督制度的落实,要求提供服务的NPO进行财务信息公开,才能明确慈善资源的产权,从而增强受益群体的权利意识,提高其对NPO问责的动力和能力。由于受益群体是公益服务的直接接受者,对具体的服务提供情况十分了解,加之强烈的问责动力,最终实现了服务购买者和服务消费者的统一,将能有效增强对NPO问责的效果。◆

注 释:

①谢洋 王聪聪,《全国491万名志愿者参与抗震救灾》 ,《中青网》,2008年6月10日

②万兴亚《我国注册志愿者2500万,10万奥运志愿者上传视频》,《中国青年报》,2008年7月18日

③吴东民董西明等主编,《非营利组织管理》,北京:中国人民大学出版社,2003年,第4页

④[美]丽莎?乔丹等主编,康晓光等译,《非政府组织问责:政治、原则与创新》,北京:中国人民大学出版社,2008年,译者前言1—2页。

⑤引自2010年1月19日对当地村民的访谈录音资料。

作者简介:陈赞(1984-),男,汉族,河南省信阳市平桥区人, 现为中国人民大学行政管理专业研究生,研究方向:公共组织与非营利组织管理,本人是中国人民大学非营利组织研究所能力建设项目第五个子课题“NPO问责研究”项目和南都公益基金会“5.12灾后重建项目”项目评估的主要参加者。