摘 要 近年来全球气候急剧变暖致北极地区的冰盖消融速度不断加快，北极国家为争夺北极地区资源、航运、军事、科研利益纷纷提出200海里外大陆架主权主张。本文以划界问题为切入点，对北极地区外大陆架制度进行分析、探讨，为和平解决北极地区外大陆架争端提供合理的法律构想。

关键词 北极地区 外大陆架 划界 公约

作者简介：黄勤怡，北京理工大学法学院2012级国际法研究生。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）10-074-03

众所周知，北极地区常年为冰层所覆盖，但因近年来全球气候急剧变暖，北冰洋及格陵兰的冰层正在急速融化。2007年政府间气候变化专家小组（IPCC）发布《气候变化报告》指出北极地区气候变暖的速度是全球气候变暖速度的2倍。气候变化间接地引发北极国家（俄罗斯、美国、加拿大、冰岛、丹麦、挪威、芬兰和瑞典）激烈的“战争”。

北极地区国际法问题纷繁复杂，就北极地区的法律概念、法律地位而言，因其地理环境和政治因素的特殊性、复杂性、不确定性，至今没有任何一个国际或区域性条约对此加以界定和阐明。在某种程度上说，该地区现有的治理体系远远无法解决现存及将来的问题。其中200海里外大陆架（以下简称“外大陆架”）的划界问题更是成为目前北极各国争论的焦点。

一、北极地区外大陆架主权主张的提出

俄罗斯是北极地区争夺战的重要国家，历来声称包括北极在内的半个北冰洋都是西伯利亚的自然延伸部分。2001年12月，俄罗斯向联合国大陆架界限委员会（以下简称“委员会”）提交了首份划界案，力图通过提交的数据证明罗蒙诺索夫海岭水域是其外大陆架的外部界限。由于数据支撑不足，俄罗斯在巴伦支海、白令海、鄂霍次克海和中北冰洋等海域所主张的外大陆架的外部界限均未被认可。2007年8月，俄罗斯北极科考队操纵深海潜水机器人在北冰洋4300米下的底土插上一面俄罗斯国旗，此举引起了国际社会的广泛关注，此次事件也标志着北极地区的争夺战进一步升级。2009年5月， 俄罗斯再次向委员会提交了领土要求。

此外，挪威政府于2006年向委员会提出了北极海域大陆架划界案。当年6月挪威首相在斯瓦尔巴群岛的朗伊尔城出席新闻会时强调，挪威的大陆架从挪威向北延伸，斯瓦尔巴群岛是其大陆架的一部分。

视北冰洋为“自家后院”的加拿大是北极地区的又一重要国家。2009年7月，加拿大宣称对北极离岸资源拥有主权，并提出加拿大北方地区发展策略。

美国虽因尚未批准《联合国海洋法公约》（以下简称“《公约》”）而未能正式提出领土主权主张，但21世纪初美国也曾表示将对阿拉斯加沿岸地区向北冰洋延伸的大陆架提出主权要求。

丹麦虽然并不是世界上最靠近北极圈的国家，但它也正试图将北极纳入自己的版图。丹麦一直主张格陵兰岛下的大陆架和海脊的自然延伸部分一直到达北冰洋的中心，丹麦对这一区域拥有主权权利。2011年8月公布了《2011-2020年丹麦王国北极战略》，计划正式对北极海海床宣示主权。

二、北极地区外大陆架划界争端产生原因

各国对北极地区外大陆架的争夺是“醉翁之意不在酒”，看重的是北极地区的自然资源、航运、军事战略、科学研究等价值，而争端不断的深层次原因也离不开北极地区法律制度的不健全。

（一）自然资源价值

北冰洋虽被厚厚的冰层所覆盖，但其底下海洋所蕴藏的自然资源早已万众瞩目。在石油、天然气资源方面，北极地区的蕴藏量可谓是“第二个中东”；煤炭资源的储量丰富且属清洁型煤炭；北极周边地区拥有世界著名的铁矿、铜镍钚复合矿、银矿等矿产；北冰洋及邻近海域拥有丰富的水生动物资源，渔业资源丰厚。

（二）航运价值

除自然资源价值外，航运价值也在不断凸显。北极地区的“黄金水道”主要是加拿大的“西北航道”和俄罗斯的“北方航道”。西北航道是连接大西洋和太平洋的捷径，北方航道是联系亚、欧、美三大洲潜在的最短航线。此外，一条更短的“穿极航道”正逐步进入各国视野，这条新航线从白令海峡出发，直接穿过北冰洋中心区域到达格陵兰海或挪威海。该航道更短、更节约成本。

（三）军事战略价值

北极地区在军事领域具有非常重要的战略地位，已然成为全球新的战略竞技场之一。据俄罗斯媒体称，俄国防部计划在北极建设六座军事小城镇，重建北极圈内机场。如今的北冰洋沿岸已经建立起众多的军事基地，是全球高度军事化的区域，控制北极地区将有利于一国谋求更大的经济利益和掌控全球军事领导权。

（四）科学研究价值

北极地区的另一重要价值即为科研价值。在北极地区，具备理想的条件从事全球气候变暖、臭氧层空洞、极地气候等问题的研究，以及开展其他相关的科学实验。全球升温，气候带逐渐往北移动，将会影响北半球的动植物生长。例如，一些不适宜种植农作物的地带将可以开发利用。同时，北极还有可能成为新的旅游景点和度假消暑的圣地。

（五）北极地区法律制度不成体系

北极地区的价值固然是争端产生的原因之一，但深层次的原因是北极地区法律制度不成体系。北极地区与南极地区不同，到目前为止仍未存在一个专门针对北极地区问题的国际或区域性法律协定以规范各国在北极地区的活动。虽然各国对北极地区外大陆架主张权利时基本都依据《公约》，但是该国际条约诞生之初并不是专门适用于解决北极地区问题，该条约的第76条作为外大陆架划界的依据也存在不确定性。此外，北极理事会虽在北极事务中发挥重要作用，但其设立之初是为监督和促进《北极环境保护战略》的实施，而非外大陆架问题。

三、北极地区外大陆架的划界问题

北极各国都在以各种方式努力扩大本国在北极地区的管辖范围，从而谋求获取更多的政治、经济、军事利益。《公约》第57条规定：“从测算领海宽度的基线量起的200海里以内为沿海国专属经济区。”这一规定使某些国家发现了向200海里以外的海洋提出大陆架主权要求的有利依据。

（一）外大陆架法律制度

《公约》第76条第1款规定：“沿海国的大陆架包括其领海以外依其陆地领土的全部自然延伸，扩展到大陆边外缘的海底区域的海床和底土，如果从测算领海宽度的基线量起到大陆边的外缘的距离不到200海里，则扩展到200海里的距离。” 第3 款规定：“大陆边包括沿海国陆块没入水中的延伸部分，由陆架、陆坡和陆基的海床和底土构成，它不包括深洋洋底及其洋脊，也不包括其底土”。所以，今天我们所说的国际法上的“大陆架”，其实已经不再是自然地理学上的“大陆架”，而是自然地理学上所称的“大陆边”。而在200海里以外仍然存在的自然延伸的大陆边部分，有时被称为“外大陆架”。依据《公约》第76条的规定，外大陆架是指沿海国陆地的领土向海洋的自然延伸部分，如果超过其领海基线200海里以外的，可以主张200海里以外的大陆架，但不得超过350海里或连接2500公尺深度各点的2500公尺等深线100海里。

沿海国的外大陆架是陆地领土的自然延伸，是沿海国大陆架的一部分。沿海国在本国的大陆架上拥有勘探、开发自然资源，授权和管理为一切目的在大陆架上进行钻探、建造人工岛屿、设施和结构以及采取合理措施防止、减少和控制管道造成的污染等主权权利。显然，沿海国对外大陆架享有的并不是真正的主权，而是主权权利。

（二）外大陆架界限的划定

《公约》是外大陆架划界的基础法律依据。根据《公约》的规定，对大陆架范围的确定是以“自然延伸”为基础，同时明确了两项划界的参照标准，分别是“沉积物厚度”和“大陆坡脚”。在超过200海里以外的大陆架划界中坡脚是确定大陆架延伸的主要因素。它是测量界限宽度的参照线，沉积物厚度至少为从该线量起到最外各定点的最短距离的1%（“爱尔兰公式”），或该线到最外各定点的距离不超过60海里（“海德伯格公式”）。这两项公式可任择其一适用。此外，第76条也限定了外大陆架的宽度——“不超过350海里”或“连接2500公尺深度各点的2500公尺等深线100海里”。

按照北极各国主张的外大陆架划界方案来看，主要问题表现在两个方面：一是环北极各国的大陆架可以延伸到什么地方，二是相邻和相关国家外大陆架划界有重叠的问题。北极地区地理环境复杂，现今勘探开发等科学技术水平发展有限，使得各国科考活动面临诸多困难，造成各国至今无法充分证明本国位于北极地区的大陆架可以延伸到什么地方。

沿海国要获得北极地区外大陆架的主权权利，应向委员会提出申请，并附上相关已经确定的划界说明、数据和材料提交联合国秘书长处保存，证明其权利主张，在委员会所给建议的基础上进行划界才具有世界普遍公认的确定性和拘束力。如果委员会的建议不能被沿海国接受，该国必须再次提交新的划界案。此为法律规定的外大陆架申请程序。委员会没有批准俄罗斯提交划界案，其最主要原因是俄罗斯提供的调查材料和数据不足以证明200海里以外部分与陆地有着自然联系， 即没有能够充分证明200海里以外大陆架是俄罗斯沿海陆地领土的自然延伸。

长久以来对外大陆架的各种主张主要集中在北冰洋中部，因《公约》规定的模糊性和不确定性，各国的外大陆架主张至今均无法利用《公约》所规定的制度完全解决。此外，委员会的建议不具有直接的法律约束力，无法裁决两个或两个以上国家申请重叠的问题。以上存在许多超出北极已有国际组织机构管辖权范围的问题，这是亟待解决的。

四、解决北极地区外大陆架划界问题的法律构想

（一）制定“北极外大陆架公约”

北极地区的法律制度不健全，零散不成体系的现状导致外大陆架争端找不到充分的法律依据解决。各国为争夺北极地区的利益，频繁开展军事活动，威胁北极地区的和平与安全。“南极条约体系”成功解决世界各国对南极的一系列争端，提供了一种全新的利用国际条约解决极地争端的模式。而同属极地的北极地区要解决外大陆架划界争端及其他问题同样也需要制定专门适用于北极地区的“北极外大陆架公约”（以下简称“外大陆架公约”）。

但“外大陆架公约”的制定不能复制《南极条约》的模式，其原因有三：

1.目前北极地区已建有多个军事基地，要想凭借国际条约让各国放弃北极军事战略要地的价值，可谓困难重重；阻止各国开采北极地区的资源，尤其是在石油等化石燃料如此匮乏的时代，似乎也不太可能。

2.无法阻止各国对北极地区领土的主张，北极地区的部分区域已明确归属北极国家管辖，是北极各国的领土，现已居住有人类，各国要维护本国的国家利益，冻结领土主权是断不可取的。

3.北极地区不同于南极地区纯粹的领土划分，北极不仅有领土主权的争端，还存在各国主权权利的争夺，北极国家始终排斥非北极国家插手或参与北极事务的治理与解决。

关于“外大陆架公约”的基本架构，笔者认为可从以下方面入手：

1.开篇确立三大基本原则。即国家主权原则、真诚履行国际义务原则、国际合作原则。（1）国家主权原则：北极地区已属北极各国主权管辖的区域中，各国享有独立、充分的国家主权，任何国家不得侵犯或干涉；（2）真诚履行国际义务原则：各缔约国既然对“外大陆架公约”规定的国际义务表示接受其约束，就应真诚地将之付诸实践，若各缔约国随意违反“外大陆架公约”，则本条约将成一纸空文；（3）国际合作原则：除各国管辖范围外的北极地区治理应具有很强的开放度和民主度，北极与南极一样，是人类共同的财富，不允许个别国家垄断北极事务，应保障非北极国家的合法权益。“外大陆架公约”的缔约国应是联合国的所有成员国，共同制定北极地区资源开发、航运、环境保护、科学考察、国际合作和开发等方面的法律规则和其他补充性条约。

2.明确北极地区公海部分和海底区域。北极地区外大陆架划界争端很大程度是由于北极地区的国际海底区域和公海的界定不清造成的。“外大陆架公约”需明确目前北冰洋除依照国际法应属国家管辖的范围以外，即除北极国家的领海、专属经济区和大陆架以外，不得为任何国家所有，应具有公海或国际海底区域的法律地位。

3.规定外大陆架划界的原则。（1）公平原则：这是本条约解决外大陆架划界问题的首要原则，在多年的司法实践和国际司法判例中普遍地采用了公平原则作为大陆架划界的基本原则，例如1969年北海大陆架案、1977年“英法大陆架仲裁案”、1985年“利比亚—马耳他大陆架案”等；（2）“自然延伸原则”：《公约》对“自然延伸”做出了明确的规定，大量的司法实践和国际法判例也援用自然延伸原则，如1969年北海大陆架案；（3）“协商原则”：《公约》第83条的规定可以概括为“协商划定边界，以便得到公平结果”，协商原则可理解为北极各国在遵守国际法的基础上通过协商谈判解决外大陆架划界问题，这一原则具有灵活、快捷的特性，当然各国协商的结果不能违背公平原则。

4.明确北极理事会的法律约束性义务，完善其职能。1996 年设立的北极理事会在很大程度上促进了“北极八国”在北极地区进行的实质性合作。2013年，中国被接纳成为北极理事会的观察国。但理事会也存在明显的“先天性”缺陷，如没有规定会员国的约束性法律义务和设立处理日常事务的独立机构、缺乏稳定的资金来源等。此外，会员国对北极理事会的授权也仅限于探讨北极地区的环保和发展问题，并未涉及安全合作等问题。因此，“外大陆架公约”对北极理事会应定位为北极地区的管理者、协调者。首先，应重新界定和扩大北极理事会的授权范围及设立秘书处；其次，接纳北极国家之外的核心国家以及欧盟委员会为北极理事会永久观察员，赋予观察员一定程度参与北极事务管理的话语权；再次，为北极理事会建立一个稳定、可靠的资金来源机制，使北极理事会能够独立、自由选择和实施相应的项目。

（二）《公约》是“外大陆架公约”的主要构成部分

作为全球“海洋大宪章”的《公约》是解决北极地区大陆架问题的主要法律依据，是构成“外大陆架公约”的主要部分。世界各国对外大陆架所提出的主张和行动大多数依据《公约》，而且委员会的建议是外大陆架划界的科学依据和法律前提。此外，《公约》第十五部分创制了一种强制性争端解决机制也可为“外大陆架公约”所采纳。

除了“外大陆架公约”与《公约》相同的规定外，对于二者不同的规定，应依据“新法优于旧法”、“特别优于一般”的适用原则，遵循“外大陆架公约”的相关规定来解决北极争端。“外大陆架公约”应以《公约》作为核心法律框架，并辅之以其他相关法律规则和国际条约，例如《斯瓦尔巴条约》、《北极环境保护战略》等。

（三）保障非北极国家的合法权益

当今北极国家虽互相争夺，但达成的共同意识就是“一致对外，封锁北极”，希望将北极的权益为他们所垄断。北极的国际合作呈现出了这样的发展趋势：北冰洋沿岸五国成了合作内核，试图形成某种主权联盟，不断在北极理事会内和国际舞台上宣示和强化其主权地位，不愿意非北极国家介入北极事务。

在国际海底区域和公海，世界上任何国家均有权按相关国际法律的规定行使相应的权利。北极国际不能剥夺、限制非北极国家参与北极事务的权利，北极的国际合作需要国际社会广泛平等的参与。北极各国应该顺应发展趋势和国际社会的普遍要求，以更开放包容的姿态来推动北极国际合作取得更多成果。

北极地区的合作与开发关系全球的安全和经济的发展，而且北极地区环境特殊，因此在合作过程中，应采用最高的国际安全、环境标准进行开发。多边条约涉及众多国家的利益，与双边协议相较，达成一致的难度势必更大，所耗时间更久。此外，利用谈判、斡旋等多种外交途径也是签订多边条约解决国际合作与开发问题的最有效、最现实的方法。北极国家间谈判应充分协调各方利益，避免冲突升级损害各方利益，以和平的方式进行国际开发与合作才是解决北极地区争端的根本出路。

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