摘 要：《内河交通安全管理条例》的修改经历了多重阶段，本文针对其存在的执法机构执行权难以履行到位，行政处罚措施缺乏保障性条件，船舶配员不足责任规定不完善等问题，提出包括明确执法机构履行执行权、落实行政处罚的具体条件，细致规定船舶配员不足的法律责任等对策。

关键词：《内河交通安全管理条例》行政执法 法律责任 海事管理机构

进入21世纪，内河交通运输事业的快速发展加之高额经济利益的诱惑，导致内河航运安全逐渐被忽视，水上交通安全事故频发。2002年6月28日由中华人民共和国国务院公布、2002年8月1日起施行《中华人民共和国内河交通安全管理条例》（下称：《内安条例》），对内河交通安全管理产生了积极的作用。但当今中国特色社会主义进入新时代，社会各方面发展迅速，《内安条例》部分规定尤其是关于法律责任方面的内容已经与现实需求发生脱节，如在某些条款中罚款金额的设置方面，由于缺乏科学依据，导致执法机构自由裁量权过大。无法满足行业的发展，无法满足现代化内河交通安全管理的要求。因此有必要进行修改，以更好地促进我国水路运输事业的发展。

1.《内安条例》法律责任制度存在的问题分析

1.1未明确执法机构履行强制执行权的具体条件

《内安条例》第六十一条规定：海事管理机构依照本条例实施监督检查时，可以根据情况对违反本条例有关规定的船舶，采取责令临时停航、驶向指定地点，禁止进港、离港，强制卸载、拆除动力装置、暂扣船舶等保障通航安全的措施。此条规定了海事管理机构对违规船舶可以采取的一系列强制措施。这些强制措施有些如责令临时停航处罚较轻，而暂扣船舶则处罚较重，法条只是笼统列举了六项海事机构可以采取的职权类型，但是对六种不同处罚程度的强制措施在何种情况才能采取却没有详细的规定。海事管理机构采取强制措施的执法就会变得较为随意而导致不合理，因为仅凭“根据情况”是不足以支撑海事机构后续合理行使强制执行权的。

1.2六十四条中暂扣船舶的处罚措施的实施条件和后续处置规定缺失

《内安条例》第六十四条规定：违反本条例的规定，船舶、浮动设施未持有合格的检验证书、登记证书或者船舶未持有必要的航行资料，擅自航行或者作业的，由海事管理机构责令停止航行或者作业;拒不停止的，暂扣船舶、浮动设施;情节严重的，予以没收。此条规定表明，海事机构有权暂扣船舶，但未明确其履行职权所必需的保障性条件。因为目前的情形是海事机构不具备暂扣船舶的实际能力。《行政强制法》第二十六条规定，对扣押的财物由行政机关保管，保管费用由其承担。但是六十四条对于海事机构暂扣船舶的实施条件没有明确，保管场所、看管人员以及保管费用都无相关的法律依据，导致暂扣船舶的处罚权在实际中难以执行到位。

并且《行政强制法》第二十五条规定，扣押的期限不得超过30日，如情况复杂，可申请延长，但延长的期限也不得超过30日。而六十四条也未规定扣押船舶的后续处置，若海事机构对于违规船舶仅仅是给予30日的扣押处理，在扣押解除后无其他后续处理决定，违规船舶很可能继续投入非法运营。

1.3对于船舶配员不足的法律责任规定不完善

《内安条例》第六条规定：船舶必须配备符合国务院交通主管部门规定的船员方可航行。随着航运市场竞争日趋激烈致，中小型船舶（600总吨以下船舶）经营人开始降低船员配备要求，严重影响船舶航行安全。《内安条例》第六十五条，对船舶配员不足的责任规定为，若船舶或浮动设施未按照国务院交通主管部门的规定配备船员擅自航行或作业的，由海事管理机构责令限期改正，对船舶、浮动设施所有人或经营人处1万元以上10万元以下的罚款;逾期不改正的，责令停航或停止作业。

首先，该条“责令限期改正”不属于行政处罚，相对于行政处罚不具有即时性，该条款中不仅没有对“期限”予以明确也没有规定改正期间内禁止船舶离港，“问题”船舶在“限期改正”期间也可能通航。逾期不改正后才责令停航或停止作业的规定同样也不足以对责任人员一开始就起到警示。

其次，罚款部分额度高、幅度大，规定较为粗糙。《船舶最低安全配员规则》附录三对内河船舶最低配员标准做了划分，主要是依据船舶的吨位、一般船舶或客船进行分类。不同类型船舶的配员标准是不同的，但《内安条例》仅规定了处罚幅度却未细致划分处罚标准，容易导致执法机构自由裁量权过大再或者同类情况处罚结果不一。

2.《内安条例》法律制度存在问题的对策研究

2.1确定执法机构履行强制执行权的具体条件

将原文“根据情况”细致化，将其实施监督检查时遇到的主要情况予以划分。例如，存在以下几种情况之一可以滞留船舶并扣留、收缴相关证书：（1）未取得船舶检验证书或国籍证书航行的船舶;（2）使用伪造、变造、买卖、租借、冒用船舶检验证书或国籍证书的船舶;（3）依法应当报废或已经报废但仍在经营的船舶等情况。存在以下几种情况之一可以责令停航、改航、驶往指定地点、禁止船舶离港：（1）船舶处于不适航或不适拖状态;（2）船舶存在严重危害内河交通安全及环境的安全隐患;（3）船舶的违法行为未按照法定要求予以纠正等情况。在上述条件之上，还需逐步提高执法人员的法律素质，执法时结合实际做出既合法又合理的行政决定，提高公民对法律的信仰、对行政机构的信任。

2.2明确暂扣船舶的实施条件和后续处置规定

應对暂扣船舶的实施条件如保管场所、看管人员以及保管船舶费用的承担等方面予以明确：在保管场所方面，可以依辖区规划扣押船舶的泊位，并对停靠点予以维护、监控;在看管人员方面，配备海事管理机构的人员值班看管，或是另雇佣看管人员;在保管船舶的费用方面，以上两点产生的所有费用如维护和监控的费用、看管人员值班费用等都应纳入预算管理，由财政支出。另外，条例应对海事机构采取强制措施的后续处置作出规定，明确采取强制措施的最终目的，对于被扣押的无证船舶可以通知船舶检验机构进行强制船舶质量检验，再依据不同的情形做出相应的处理决定。

2.3加大并细致规定船舶配员不足的法律责任

首先，六十五条不应给予违法人员“限期改正”的机会，应直接做出责令停止航行或作业的行政处罚，提高违法成本，否则“问题船舶”依然能在水上运营，影响水上交通安全的隐患还是得不到消除。执法机构在做出处罚决定后，应对违规船舶跟踪管理，督促整改，使隐患问题真正得到解决，而不是单纯的高额罚款外加低执行度的“限期改正”。

其次，在罚款金额方面应重点考虑在降低额度的前提下给执法机构划分具体的处罚标准，参照船舶实际吨位和具体违规情况，作出处罚决定。实际案件中，违规船舶大多是中小型船舶，高额罚款很容易使这类船舶无法生存。罚款幅度应调整为2000元以上2万元以下。在处罚标准方面可作如下划分：六百总吨以下的船舶未满足配员的一般规定时可处2000元以上1万元以下罚款，严重违规即未满足附加规定时可处1万元以上2万元以下罚款;六百总吨以上船舶未满足配员的一般规定时可处2000元以上1万五千元以下罚款，严重违规即未满足一般规定和附加规定可处1万五千元以上2万元以下罚款。我国整体经济发展水平不均，在欠发达地区小型船舶依然是主力军，在执法时，既对其进行处罚也要合理保护其利益。

【国家水运安全工程技术研究中心开放基金项目：《内河交通安全管理条例》修改研究（课题编号：C2019001）】

参考文献：

[1]张乐.我国内河航运监管法律制度研究[D].哈尔滨工程大学，2013.

[2]谢建义.关于对《内河交通安全管理条例》第六十四条的质疑及建议——以行政法权责统一原则为视角[J].社会治理法治前沿年刊，2015（00）：145-152.

[3]参见2018年颁布施行的《中华人民共和国船舶最低安全配员规则》附录3《内河船舶最低安全配员标准》.

[4]田重霄.对现行《内河交通安全管理条例》存在问题的探究[J].珠江水运，2019（08）：74-75.