经营基金、铁路电力资产变现收入、烟草企业上缴专项收入等10项。三是具有“使用者付费”性质的政府性基金，包括船舶港务费、长江口航道维护收入、无线电频道占用费收入、核电站乏燃料处理处置基金、废弃电器电子产品处理基金等11项。四是具有“价格”性质的收入，即主要通过加到电价、票价等价格中所产生的收入，包括农网还贷资金、铁路建设基金、民航发展基金、国家重大水利工程建设基金等10项。五是其它，如船舶油污损害赔偿基金收入、政府住房基金收入等，共计5 项。

一旦分类清楚了，针对不同基金项目应当采用何种管理方式就迎刃而解。综合而言，有以下几个方面：

一是将具有“准税收”性质的政府性基金调入一般公共预算。地方教育附加、城市公用事业费附加等政府性基金主要是用于了文化、教育、公益等方面，具有显著的公共性。理论和实务部门对此的共识是，这些支出应当由公共预算承担，相关收入自然也应当纳入公共预算。此举一方面可以从制度上保证相关行业、领域的正当资金需要，另一方面有利于消除这些基金的部门背景，达到规范政府收入秩序、严格财经纪律的目的。前不久，财政部已将11项类似基金调入了一般公共预算，就是适时应势所做出的必要调整。需要特别指出的是，在将这些基金调入公共预算的同时，必须统筹考虑这些收入与原来附加其上的母税之间的协调程度，保证在转入公共财政之后，不新增加社会负担。

二是将具有“租”性质的政府性基金纳入一般公共预算。政府性基金中的“租”，主要是基于我国土地国有制下背景下土地使用权转让、出租形成的收入，以及部分国有企业改制、上交等形成的收入。理论上讲，这些收入与现有国有资本经营预算所涉及的收入性质是相同的。鉴于其“国有”性质，这类基金也应适时并入一般公共预算。特别是考虑到土地出让的净收入并不高、且现有土地出让金已有相当部分用于一般公共支出的情况，就更是如此。

三是清理整顿“使用者付费”性质的政府性基金。总体而言，目前政府性基金中的“使用者付费”项目，除了一小部分过时陈旧之外，大部分征收的必要性、合理性还是比较明显的，特别是近年来新增的无线电频道占用费收入、废弃电器电子产品处理基金、核电站乏燃料处理处置基金等。对此，应当具体问题具体分析。一是对一些收费时间过长、收费理由基本消失的基金，应当马上取消，典型的如散装水泥专项资金、新型墙体材料专项基金等。二是对应当保留的基金项目，要建立收费项目的核定、收费标准的定期评估与调整机制，以保证收费符合实际。三是加大信息公开力度，保证这类基金的专款专用性质，如有结余，要么降低收费标准，要么调入当年结余，由财政部门统筹安排使用。

四是建立、完善公共定价机制，明晰国家重大工程项目的成本补偿机制。政府性基金中具有“价格”性质的部分，所占的资金比重大，社会关注度高，管理上确有诸多需要深挖、改进之处。表面上，这类政府性基金是加价收入，实质上是国家层面重大基础设施建设项目的成本补偿问题。长期以来，我国类似于南水北调、民航、铁路等重大工程建设项目的资金来源，主要是财政支出和银行贷款，缺口部分通过设施投入使用后的加价收入进行弥补。项目建成后的营运、管理、维护等日常支出，既有来自价格收入部分、也有国家财政补贴的部分，相互之间的数量关系比较含混，难以明白表述。究其实质而言，这实际上是公共事业的定价机制不健全、不科学的表现之一。鉴于我国公共企业众多、公共事业量大面广，且随公私合作机制（PPP）的推广应用，可以预计，未来有更多与公共定价有关的议题走上舆论前台。因此，应当逐渐完善我国的公共定价机制。具体而言，要明晰化国家重大工程建设项目的成本补偿机制。建设成本这一部分，要将国家投资之外的贷款或债务部分作为收费定价的“天花板”因素，建立债务与价格之间的准确的数量关系并定期进行调整，由此可望建立一个收费与成本之间随时间、余额甚至物价变化而动态调整的机制。针对重大建设项目建成后的营运、维护部分的支出，要按实际发生计入成本，据实定价，明白公示。与此同时，还要通过一系列制度建设，保证成本信息的真实可靠、公开透明。

总之，政府性基金作为我国财政收入的一个有机组成部分，必须实质性地明确其“财政属性”。一方面，要破除其“收、支、用、管”一体化的陈旧管理机制，将其全面纳入财政统一管理链条之中；另一方面，要在对政府性基金进行科学分类的基础上，分门别类，重建政府性基金的相关管理机制，以适应全面深化改革、落实新《预算法》、全面规范政府收支行为的时代需要。

（作者系国家行政学院教授、博士生导师）