调查报告 - 农村社会调查报告

农村社会调查报告 三官村村民自治问题调查报告电子信息学院暑期社会实践课题组 6 月 29 日，我校电子信息分院大学生实践“三个代表”小分队一行 10 人

在老师的带领下，结合“三个代表”指导思想 , 前往安吉市地铺镇三官 村针对当地村民自治问题展开调查，现将课题组对三官村民主选举、民 主管理、民主决议、民主监督四方面情况的调查总结如下： 一、民主选举是村民自治的基础问题，关键要克服瓶颈制约，找准 平衡基点，整体推进。村委会民主选举是一个复杂的系统工程，诸如选 举的理念、选举的功能、选举的技术、选举的程序等构成了一系列民主 选举中的理论和实践网络。据三官村村委会领导介绍，三官村村委会由 全体村民选举产生，经“海选”产生候选人，然后进一步选举出村委会 领导班子成员。但是，调查问卷显示，村民虽然都对民主选举这一举措 表示赞成和肯定，但村民的法律意识普遍较差，民主选举的主动性和优 越性并没有完全体现出来。在调查过程中，该村表现出来的问题主要反 映在以下几个方面：

1、民主选举中的瓶颈制约：

（1）法律规定的前瞻性与文化传统的滞后性矛盾。一般说来，法 律规定总是建立在社会实践基础之上的，与客观现实需求相适应。我国 的村级民主选举，本身是一种法治民主的助推剂，它既是对广大农民的 培训，也是对整个社会的培训。正是这种自下而上的、带有一定超前性 的民主选举制度，推动着我国社会的民主进程。然而，这种推动作用是 个渐进过程。一方面，在我国，农村政治、经济和社会结构发生重大变

革的情况下，客观形势亟需法治民主的深化；另一方面农民的民主参与

意识的滞后性有着较深的传统文化根基。反映在村委直选中，不少选民

对村委班子成员的选择并非出于他们的主动，而往往是被“塑造”出来

的。对候选人要素重要性的认识远远低于对利益分配的关注或者政治象

征背景的联系和与自己的亲疏远近。《村委会选举办法》规定的三种投

票形式，流动票箱投票仅作为一种辅助形式，应限制在一定范围内。但

在具体实施中，大多数村没条件进行大会集中投票，而不少村民又不想

去固定的投票场、投票站投票，有的地方甚至还出现“卖票”现象。因

而，村级民主选举的规定与选民本身的需求明显地相背离，选举中投票 率的高低并不能完全反映选民民主意识的强弱。

（2）法律规定的有限性与实际操作的复杂性矛盾。我国农村的民

主法治化进程与改革开放同时起步，各种社会关系处于不断变化之中，

具有不确定性，这一环境下形成的民主选举制度还是初步的，它需要一

个逐步完善的过程。因此，《村委会组织法》对民主选举的条文规定不

可能顾及全面。虽然地方法规的《选举办法》能给一定配套，但也有不

少局限性。在法律法规与实施细则，原则规定与具体措施之间的空隙较

大，有的规定过于原则，不便操作；有的虽有行为模式，但没有法律后

果；有的内涵模糊，不好统一理解等。这里仅列举几点，以见一斑：一

是村委会成员候选人标准难把握。《村委会组织法》十二条规定“年满十八周

岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信

仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。但是，

依照法律被剥夺政治权利的人除外”。《村委会选举办法》第十三条对

候选人的推选条件作了细化。如果选举委员会资格审定时，认为虽有被

选举权但不符合推选条件的人被海推为候选人后，他可否被确定为正式

候选人就比较难把握，尤其是在选举委员会与选民有较大意见分歧的情 况下更是如此。二是选举中的“拉票”现象难处理。拉票行为，既有正 常、合理的行为，也有不合理，甚至带有“贿选”等痕迹的行为，同时 又会有两者兼之的。如何界定它们之间的区别加以妥善处理，法律依据 不足就带来了选举中的杂音。三是选举结果的有效性难认定。在一些细 小环节上难免出现偏差或不妥，有的可以即时得到纠正，有的却事后难 以操作，一旦选举结果产生后，如何认定其有效性就缺乏明确的法律依 据。

2、民主选举中的平衡基点：村民直选法律运行的整体功能的有效 发挥，关键在于其在适应社会发展的变化中求得自身内部结构的相互协 调。因而，在实际中应重点把握以下几个方面的关系：

#p#副标题#e# (2)效益与成本。在社会支付能力相对不变的情况

下，法律的运行成本越低，那幺它的效率越高。村级民主选举的法律效 益，应以最低的运行成本来获取最佳的选举目的。使一大批素质较好、 群众信赖的农民走上村委会工作岗位，是民主选举最直接的目的，从而 来辐射农村经济的发展、社会的稳定，以实现长远的整体效益。在村级 民主选举的法律运行中，如何求得成本与效益的相对平衡，有不少方面 值得进一步探讨。

( 3)周密与简便。于法周密和于法简便相结合的原则，是农村民 主选举中法律运行的内在要求。村级民主选举的整个过程必须一环扣一 环，法定的程序不能变，规定的步骤不能少，不能怕麻烦，图省事，更 不能走过场。但是受农村客观环境和村民文化心理素质的影响，从选举 实践看，能达到同一选举目标，村民更乐于接受简单易行的选举方法。

　在有些地方推行的无候选人直选，之所以受到农村群众的欢迎，并且取

得成功，组织严密、形式简便是一个重要的原因。

3、整体推进——民主选举中的对策措施：在引导与磨合中，强化 村民的参与意识和参与水平。增强村民的参与意识和参与水平，是农村 民主自治的软环境。没有广大农民群众的这种理念与思想，再好的民主 选举的法律规定也会走样变形。不断丰富的村级民主选举实践，是营造 民主法治环境的大课堂。对于广大村民来说，只有他们认识到自己由权 力的对象不同村里不同的条件所决定。对于实行民主管理，首先要坚持 和完善村民会议或村民代表会议制度。通常人口少且居住集中的村采用 村民会议，而人口多且居住分散的村采用村民代表会议。明确规定村民 代表会议的人员组成及其条件、职责、权利制定议事内容和议事规则， 确定活动方式，活动程序和活动时间，并按规定严格执行。其次，要按 照国家的法律法规和政策，结合本地实际，明确规定民主议事的内容， 凡属村务管理的重大事项以及农民关注的热点、难点问题的处理，都应 先召集党员大会讨论，再分别提交村民会议或村民代表会议讨论，征求 党内外群众意见，按大多数人的意见实行民主决策，坚决纠正不顾群众 意愿而由几个干部自行其是的做法。要实行民主管理，还要切实加强群 众对村干部的民主监督。调查中发现，三官村在自治方面做得比较好。

　一走进他们村委会的办公室，就能看到整整齐齐挂在墙上的各种规章制 度，就如治保调节委员会成员，治调干部规定，治保调节信息员职责、 帮教小组及其职责、护村队及其职责、禁毒禁堵宣传小组及其职责等 等。从这上面来看，确实三官村的自治制度是比较完善的，而且操作起 来还是比较规范。村里的负责人对我们介绍了他们平常的工作方式，方 法。三官村是一个很大的村，总共有 600 多户，共 2800 多人，整个村 的座落是比较狭长的。正是由于这个原因，要召开村民大会是很不容易 实现的，因此村里决定什么大事情就通过召开村民代表大会来参考。三 官村总共分成 16 个小分队，每一个小分队的队长要管理人员几十致上 百人不等。队长是从他们队下由村民推选上来的，这点做得很民主。村 里决定或是传达事情就是通过村长，书记等向队长们来共同探讨，具体 的再由队长去负责实施他们队里的细节工作。在三官村村委会的外面有 一个醒目的村务公开栏，上面详细具体的把村里的各项计划以及许多村 里的开支，收入公布在上面。为使我们的调查更加完整，我们用问卷的 方式从村民口中了解一些情况。通过这个问卷，增加了村领导所采取的 一系列做法的真实可信程度，同时也从村民的看法中发现一些存在的问 题。调查的一些数据如下：

( 1)有 42.1%的村民说没有开过全体村民大会，有 36.8%村民不清

#p#副标题#e# (2)有58.8%的村民认为开会的内容是传达中央文件，讨论村

内大事，有 35.3%的村民认为开会无实质的内容，走形式。

有 76.2%的村民不知道中央要求实行村务公开，民主管理的

政策，只有 23.8%的村民知道这一点。

( 4) 85.7%的村民认为没有乱收费的现象，只有 14.3%的认为有乱

收费。

( 5)农民遇到不合理的负担项目，有 50%的人士向上级领导，部 门反应，有 38.9%随大流，有 11.1%选择了拒收，几乎没有人知道会向法院起 诉。

( 6)村民比较愿意统一搞，占了 44.4%,另外还有 33.3 ％愿意干部 群众干部带头，农民志愿，有 22.%的是乡村起头，农民志愿。实际上的时候有 一些看法与这个基本相近。从以上的这些数据可以表明，农民

对村里的村务公开等等有很多不明白的地方，甚至还有些人不知道。以

后应该是农民们对这些事情多了解了，也是有很大的好处的。总体上村

民对本届的村委会还是挺满意的，唯一不足指出，要多对本村，以及中 央及地方的文件精神进行宣传，使村民更加的了解其内容，从而可以更 好的进行村民自治，取得更好的效果。

三、民主决策在村民自治体系中起着关键作用 党的十六大报告指出：“坚持和健全民主集中制，增强党的活力和 团结统一”。实行民主决策，是民主集中制在党委决策上的本质体现； 加强民主决策，是坚持和健全民主集中制这个重大课题中应有之义，只 有提高党委民主集中制的质量，才能更好地贯彻落实十六大精神，促进 各项工作的落实和经济建设快速发展 . 我国有八亿农民，实现村民自治是农民 当家作主的一种体现，而民主决策在村民自治体系中起着关键作

用。首先，决策关系重大，决策失误带来的损失最大。在市场经济条件 下，影响决策的因素更为复杂，民主决策可以将决策失误的风险降到最 低点。民主决策对农业更具特殊意义，农产品的生产周期长，往往是一 着不慎，几年难翻。其二，决策是群众关注的热点。需要民主决策的 事，一般是比较重大的问题，不可能把一些琐事拿来“民主”一番。既 然是比较重大的问题，没有群众民主参与，村民自治就失去重心。其 三，民主决策影响其它三个民主。决策是否民主，是对民主选举质量高 低的检验，所选的村委会成员素质高，决策一般会民主，反之，民主决 策就会走形；民主决策是民主管理的先决条件，民主决策才能使决策科 学，而科学的决策是有效管理的前提；民主决策是民主监督的重点，如 前所述，民主决策对重要事项的决策，当然就是民主监督的重点了。在 这次社会实践活动中，我们对安吉县三官村随机抽选的 60 位村民做了 问卷调查。对“民主决策”所问的 5 个问题中：

（ 1）知道本村开展过村庄规划的占 53%，其余对此不了解；而对村镇规划 75%

的村民表示满意， 19%村民不满意，其余的则表示无所

谓。

（ 2）对于村里的重大决策应该如何做出？有 39%和 35%的村民认为

应该有村里的领导决定或由全体村民讨论后由领导人决定：另有 17%和

9%的村民认为应由村民代表或全体村民决定。

（ 3）在 74%的村民眼中在乡村工作的干部是最有影响力的，其余 则认为有能力在外面的人。

（ 4） 48%的村民觉得自己在村里的地位一般； 38%的村民认为没有地位；另有

14%的认为有一定的地位。

（ 5） 50%的村民偶尔被邀请参加村里的重大问题决策； 14%被经常

邀请；有 36%的村民从未被邀请。应当指出，农村的村务决策均已在一 定程度的民主基础上运作，但离有关法律制度规定的民主决策的要求和 原则还有一定的距离。这主要表现在两个方面：

1、村民群众对重大村务决策的直接参与远未达到法律和制度规定

的要求

首先，按有关法律和制度规定，村民群众拥有自主决定本村重大事

务的权利。以上数据表明，并非所有重大村务都由村民群众直接参与决

策。在村级事务决策的实际运作过程中，重大村务事实可被区分为二

类，并分别采取不同的决策方式。一类为重要村决策，主要由村社区领

导集团集体决策。另一类是特大村务决策，分别以不同的方式、一定程

度地吸纳了村民群众直接参与议决过程。但是，这种参与的机会不多，

而且对决策的实际影响程度#p#副标题#e# 2、村领导集团决策村务对民主决策

制度原则有一定的偏离

从村领导集团决策的形成和倾向看，未能充分反映村民群众的意

愿。按照有关制度规定，村领导集团应在广泛吸纳村民群众意见的基础上进行 决策。从村领导集团决策的实际状况看，首先应当肯定，其中有

相当一部分的决策确实是以村民群众的意愿为基础的。然而，从决策形 成和决策倾向的角度进行分析，村领导集团的决策是各种机构、组织、 群体或个人交互作用和影响的结果，其所作的每一项决策总是代表着一 定的利益倾向。不可否认，现实中相当部分的重要决策并不一定反映和 代表多数村民群众的意愿和利益。村级民主决策是村民自治的首要环 节，但是，正是我们在前面所分析的，村级事务决策的实际运作总是在 具体的村治环境中进行的。受环境因素影响，村级事务决策的实际运作 难免发生对民主决策制度安排的偏离。在现阶段，中国农村的村级民主 决策，多数表现出“集中指导下的民主”的特点。村级事务的决策权实 际上主要掌握在少数人，特别是村第一把手（一般为书记）手里，与民 主决策的制度要求尚有一定的距离。这种决策机制或许有利于提高决策 效率，但有可能因决策权过于集中而容易出现决策的重大失误、决策脱 离群众。笔者认为，现阶段中国农村的村民自治基本还处在“干部治 理”或“精英治理”阶段，离“群众自治”还有一定距离。村民自治有 一个从干部治理一一精英治理一一群众自治逐步演进的过程，要实现真 正意义上的农村基层群众自治目标，需要一个相当长的时期，需要创造一定的 基础和条件。如果在条件不成熟的背景下主观、盲目、强制性地

推行“群众自治”和民主决策，极有可能造成危害农村政治稳定与社会 发展的各种负面影响。四、民主监督的重点是人民群众对各级领导干部 的监督党的十六大提出，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文 明，是全面建设小康社会的重要目标。发展社会主义民主政治，最根本 的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。人民 当家作主是社会主义民主政治的本质要求。党要领导人民 , 当好家、作 好主，必须进一步发扬民主。加强民主监督，必将促进社会主义民主政 治的发展，更好地实现人民当家作主的权利和根本利益。民主监督的重 点是人民群众对各级领导干部的监督。其主要内容是监督各级领导干部 是否坚持邓小平理论和“三个代表”重要思想；是否正确地贯彻执行党 的路线和方针政策；是否正确地行使人民赋予的权力；是否发扬民主、 依法办事；是否严以律己、廉洁奉公；是否同人民群众保持血肉联系 等。自身的高度自觉，人民的民主监督，是各级领导干部做好工作的重 要保证。人民民主监督是民主监督的重要方面，包括法律监督、行政监 督、舆论监督和群众监督等，以此加强对各级领导干部权力的制约和监 督。为进一步对农村民主监督问题进行调查，充分了解农村村民自治现 状，我杭州电子工业学院电子信息分院暑期社会实践小分队举行“三下 乡”活动，到安吉市三官村展开以村民自治为主题的社会调查。据文卷 调查结果显示， 81％的村民对现任村委会表示满意，对村委会干部表示 相当的信任和支持。与此同时，数据表明，在三官村有 61.9 ％的村民 对当前的村务不太清楚， 47.6 ％的村民不清楚村里是否有村务公开栏或 村务公开室。而据村委会干部介绍，村里有相应的民主监督政策及举 措，实践分队的同学们也在村委会办公室的楼下看到了内容详尽的村务 公开栏，这一现象从一定程度上反映了农村民主监督存在的问题。民主 监督是村民自治制度的重要内容，调查结果显示，目前村民民主意识、 监督意识有待进一步的提高。目前农村现状显示，村民委员会所具有的 集中管理权，与分散的监督权呈现出非对称性，而这种非对称性往往又 导致管理者权力意识的膨胀，引发与民主制度背道而驰的一系列问题。

虽然，农村基层党组织肩负着监督的职能，但是这种监督在党支部与村

委会关系在理论#p#副标题#e#