【摘 要】学者们对义务教育的研究颇多，但用Gilbert的社会福利分析框架对社会福利制度进行分析的研究比较少。义务教育的内涵丰富，近年来理论界从不同侧面和角度描述了义务教育的含义，包括其普及性、公平性、均衡性和义务教育经费等等。用Gilbert 的社会福利分析框架对义务教育进行分析，可以从历史和现实、内容和形式、给予和接受等方面较为全面地解析我国的义务教育福利，给学界带来有益的启发。

【关键词】义务教育；分配基础；分配内容；服务输送；资金筹措

义务教育是依照法律规定对所有适龄儿童少年统一实施的具有普及性、强制性、免费性的学校教育，是提升国民素质的基础，实现社会公平的起点。义务教育一直是中国教育改革和发展的重中之重，接受义务教育是公民的基本权利，实施义务教育是政府的重要职责，支持义务教育是全社会的共同任务。2008年9月1日，中国实现了城乡九年义务教育全部免除学杂费的壮举，我国义务教育事业发展实现了从农村到城市，从试点到推广，全面免除城乡义务教育学杂费的“四大步跨越”，这个里程碑标志着我国九年义务教育的完全覆盖。

随着时代发展和社会进步，为了尽快适应新形势和提高我国的教育水平，一些专家学者以及普通百姓提出了十二年免费义务教育的设想。在越来越强烈的呼声中，我国部分经济较为发达的城市如深圳、珠海、唐山等率先进行了普及高中教育的探索，十二年义务教育呈现逐年推开之势。在今年全国两会上，实行十二年义务教育又成为一个热点话题。然而，我国仍然是发展中国家，教育投入虽然达到了国内生产总值的4%，但依然不能满足现在巨大的教育经费支出需求。所以，这一政策在我国的实现仍还有一段较长的路去走。

我国义务教育政策的转变伴随着新中国成立以来经济社会的变迁，不同的学者运用不同的思路和理论对其进行了诠释。而Gilbert 的社会福利分析框架近年来在社会福利领域越来越受到重视，可以为分析我国义务教育提供一种新的独特的视角。

下面本文将利用Gilbert 的社会福利分析框架，对我国九年义务教育福利进行分析，并对未来可能实现的十二年义务教育进行展望。 一、分配基础∶从努力普及九年义务教育到实现义务教育的基本均衡

义务教育是面向全体适龄儿童少年的基本公共服务，《义务教育法》第四条明确规定：“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。”改革开放以来，党和国家十分重视义务教育的普及，采取了很多重大措施来推进义务教育的普及工作，包括确定将20世纪末基本普及九年义务教育作为教育事业发展的“重中之重”、发布施行《〈义务教育法〉实施细则》、实施“国家贫困地区义务教育工程”等等，这些举措使得我国实现了预定的到1990年“普初”的目标，到2000年基本“普九”的目标。进入新世纪之后，我国又采取了一系列重大措施来进一步推进“普九”及特困地区的“普初”工作，比如进一步完善农村义务教育办学体制和管理体制、先后实行“一费制”和“两免一补”，切实消除学生因家庭经济困难而辍学的现象，充分凸显义务教育的免费性等。到2007年底，九年义务教育人口覆盖率达到99%，与2000年比较，提高了14个百分点。可以说，我国“普九”的程度已经达到较高的水平。

尽管我们普及了九年义务教育，然而，由于历史和现实的原因，我国义务教育还存在着不均衡现象。提供基本均衡的义务教育是政府的法律责任，每一个适龄儿童少年都应该享有接受质量合格的义务教育的平等机会。2005年教育部《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》明确提出“把推进义务教育均衡发展摆上重要位置”，2006年颁布的新《义务教育法》更是在法律上对此作出了明确规定，使得推进义务教育均衡发展上升到法律层次。

推进均衡发展的任务比起实现普及的任务来说，更艰巨、更复杂，用的时间会更长。当前，当前我国区域间、城乡间、学校间的不均衡的矛盾仍较突出，我国义务教育发展不均衡主要表现在：群体间受教育机会不均等，区域之间、城乡之间、学校之间教育资源配置不均衡，各地义务教育发展的起点、基础和过程都很不相同。在我国总体上解决了“有书读”的问题之后，“读好书”的问题就成为人民群众关注的重要问题，而长期以来出现的“择校风”、“薄弱校”，以及城乡间、地区间及学校间教育资源分布差异过大，越来越成为困扰很多地方教育发展的难题，也威胁了适龄少年儿童均等的受教育机会。所以，各地义务教育发展的推进区域内义务教育的均衡发展，将伴随着缩小学校之间办学水平差异、整体提升教育质量的全過程；推进城乡义务教育的均衡发展，将伴随着城乡一体化发展、逐步缩小城乡差别的全过程；推进区域间义务教育的均衡发展，将伴随着解决区域经济社会不平衡问题、提高中西部教育水平的全过程。

在未来的十二年义务教育阶段，也应该在普及的基础上实现基本均衡，着眼于三个方面，即扩大少年儿童接受教育的范围，延长少年儿童接受教育的年限，提高少年儿童接受教育的质量。十二年义务教育的均衡发展是极大尊重人类受教育基本权利的体现，也是一种公平公正的理念的体现，这不仅是世界教育发展的潮流，而且成为教育现代化的核心观念。

二、分配内容∶义务教育福利服务的素质教育模式

义务教育在我国作为一项社会福利，本质上是一种服务政策和服务措施，其目的在于提高广大少年儿童的物质和精神生活水平，使之得到更多的享受。所以，义务教育福利的分配内容应该满足学生的物质、精神两方面的需求，向素质教育的模式迈进，即以提高受教育者诸方面素质为目标，开展重视人的身体健康和心理健康、文化素质和思想道德、能力培养和个性发展教育。

第一，身体健康教育。健康话题在任何时代都不会缺少关注，现代社会的发展不断涌现出的健康问题也给我们提出警示。解决健康问题的最有效方式是健康教育，中小学校可以说是推进健康教育的最关键场所，工作主要有两方面，一是在营养干预上可以改进学生的营养状况、促进少年儿童身心健康发展；二是加大学校体育设施的投入力度，通过体育锻炼提高中小学生身体素质。

第二，心理健康教育。近年来，国内的心理学和教育工作者对中小学生的心理健康状况做了大量调查研究，发现当前我国中小学生心理健康状况不容乐观。小学生有心理和行为问题的占总数的234左右；初中生占254左右；高中生约为264。他们普遍存在着自卑、孤僻、焦虑、逆反、社交困难、学校恐怖等心理行为问题。要预防、减少和解决青少年学生的这些心理健康问题，提高他们的心理素质，就离不开扎实而有效地开展心理健康教育。上海市教委明确提出了开展中小学心理健康教育的三条途径：一是全面渗透在学校教育过程中，这是主要途径；二是开展心理健康教育活动；三是设立心理咨询中心或心理辅导室。中小学开展心理健康教育不仅是社会和时代发展的需要，也是学生全面发展、实施素质教育的需要。

第三，文化素质教育。几千年来我国的文化素质教育就是以提高学生的文化素质作为主要目的和内容的教育。我国在义务教育阶段实施的文化素质教育，主要是通过对中小学生学生施加人文科学和自然科学方面的教育，以提高全体学生的文化品位、审美情趣、人文素质和科学素质，这是我国实现精神文明与物质文明共同进步，实现社会可持续发展的一个重要举措；是为经济发展和社会进步提供强大精神动力和智力支持的一项基础工程。

第四、思想道德教育。法律规定学校应当把德育放在首位，寓德育于教育教学之中，开展与学生年龄相适应的社会实践活动，形成学校、家庭、社会相互配合的思想道德教育体系，促进学生养成良好的思想品德和行为习惯。未成年人正处在人生观、价值观、世界观逐渐形成的关键阶段，他们极具可塑性和超强的模仿力，再加上广泛的兴趣爱好，因此极容易受到外界环境的影响。因此九年义务教育阶段对中小学生的思想道德教育，主要包括了培养中小学生文明礼貌、敬老爱幼的最基本道德和助人为乐、见义勇为的社会公德以及诚实守信、正直向上的个人品德等等。

十二年义务教育是九年义务教育的延伸，在这一阶段，教育的发展越来越注重创造性能力的培养和自学能力的培养，训练敢于创新的思想和创新思维的能力，并且让学生学会不断独立获取新知识并运用知识；实施了以尊重学生个性，注重开发人的身心潜能，并注重形成人的健全个性为根本特征的教育。另外，十二年义务教育试点城市还在不断进行法制教育、生命教育、情感教育、公民意识教育、环境教育等新型教育的开展，以便为广大学生提供多层次、宽领域的教育内容。

三、服务输送：政府-社会-学校-家庭的福利输送渠道

中国义务教育福利运作机制是行政主导型，主要依靠中央和地方各级政府承担义务教育的提供工作。义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。我国《义务教育法》规定：“国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。各级人民政府及其有关部门应当履行本法规定的各项职责，保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。”

在计划经济时期，国家、单位是义务教育的主要提供者，通过在单位建立学校的方法，能够基本满足城市中小学生的入学需求，但是农村中小学生承担着被排除在外的风险。改革开放以后，中国经济和社会结构发生改变，单位制逐渐取消，国家政府成为主导的同时，社会、社区的力量逐渐被人们所重视。90 年代初期，基本形成了政府- 社会- 学校- 家庭- 个人的福利输送体系。

第一，法律要求国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。县级人民政府教育行政部门和乡镇人民政府組织和督促适龄儿童、少年入学，帮助解决适龄儿童、少年接受义务教育的困难，采取措施防止适龄儿童、少年辍学。

第二，在社会层面，社会组织和个人应当为适龄儿童、少年接受义务教育创造良好的环境，任何社会组织或者个人有权对违反义务教育法的行为向有关国家机关提出检举或者控告。居民委员会和村民委员会要协助政府做好工作，督促适龄儿童、少年入学。

第三，普通学校应当接收具有接受普通教育能力的适龄儿童、少年随班就读，包括残疾儿童等特殊群体，并为其学习、康复提供帮助。对违反学校管理制度的学生，学校应当予以批评教育，不得开除。尤其重要的是，学校不得违反国家规定收取费用，不得以向学生推销或者变相推销商品、服务等方式谋取利益。

第四，家庭要自觉承担责任，适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人应当依法保证其按时入学接受并完成义务教育。适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人无正当理由未依照本法规定送适龄儿童、少年入学接受义务教育的，由当地乡镇人民政府或者县级人民政府教育行政部门给予批评教育，责令限期改正。

所以现阶段，中国义务教育保障者主要分为两大部分，一是提供部门，即中央、地方政府和学校组织，二是支持部门，即社区、社会、家庭。这里体现了我国教育福利的普遍性的价值观念。在未来，越来越多的主体会介入到九年义务教育和十二年义务教育之中，包括志愿组织或者非营利组织提供的公益服务，以及营利机构提供的市场服务，以便于进一步提升义务教育的服务水平。

四、资金筹措：政府统筹管理，来源渠道多样

义务教育是关系国民素质的奠基工程，充足的义务教育经费投入是义务教育健康快速发展的基本保障，而教育经费投入的均衡配置是义务教育均衡发展的基础。

2006年9月1日，中国修订后颁行的《义务教育法》开始实施，将义务教育经费的投入全面纳入了财政保障范围，真正意义上实现了义务教育的公益性。新法第六章第四十二条规定：“国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障。”第四十九条规定“义务教育经费严格按照预算规用于义务教育；任何组织和个人不得侵占、挪用义务教育经费，不得向学校非法收取或者摊派费用”等。统计数据显示，近年来我国每年教育经费总收入约为4000亿元左右，其中财政预算内教育经费可占教育经费总收入的一半，其中用于义务教育的投入占预算内拨款的一半。可以看出，我国义务教育的经费主要由国家财政支出来承担。

改革开放后，随着多元化办学体制的出现，教育费附加的征收，非义务教育阶段成本分担制度的建立，形成了多渠道筹资的教育财政制度。并且国家鼓励社会组织和个人向义务教育捐赠，鼓励按照国家有关基金会管理的规定设立义务教育基金。总结当前我国义务教育投资体制可以归结为：义务教育政府办；教育经费省级政府统筹，县级政府管理；义务教育经费预算单列；义务教育经费来源多渠道。

随着义务教育均衡发展目标的确立，2006年国家明确规定实施义务教育不收学费、杂费，从法律的层面确立义务教育经费保障机制，保证免费义务教育制度的实施。2007年春天，这项改革推及到全国农村；同年秋季，全国农村义务教育在免交学杂费的同时，还免收教科书费，1.5亿学生因此受益。免除学杂费后，平均每个小学生年减负140元，初中生年减 负180元，贫困寄宿生可减负500元。在制度具体内容的不断调整中，义务教育财政公平取向的目标逐渐明确。政府负担的增加和个人负担的降低，学杂费的逐步免除，使得我国义务教育真正实现了由“人民教育人民办”向“人民教育政府办”的转变。

在今年两会上，全国人大代表、吉林大学校长李元元表示，发达国家早就实现了高中阶段的免费义务教育，“我们国家是迟早的事情，晚做不如早做。”李元元认为目前国家对高中的投入是不足的，如果实现12年义务教育，国家和各级政府需要投入3000多亿元。所以，改进我国义务教育经费投入机制以及规范义务教育经费的使用和管理势在必行。第一，建立义务教育经费收支两条线机制。在义务教育经费的筹集方面，仍然可以实行中央和地方共筹机制，地方出资部分可以用地方税收或财政收入的百分比为出资标准，同时中央财政也建立义务教育专项预算账户，并将中央和地方教育经费纳入统一管理账户。第二，建立独立的教育经费投入监管体系。这个监管体系包括教育经费筹资与投入情况的外部审计监管、教育经费使用情况的内部稽核监管和教育经费向社会公开的社会监管三部分。用制度规范相应监管部门的职责，实行监管问责制。

总之，一个国家实施什么样的教育制度、提供什么样的义务教育福利，本质上是价值观念的体现。在教育公平理念的引导下，我国在改革开放以来采取了很多重大措施来普及九年义务教育，在这一过程中，积累了许多需要继承和发扬的经验。我国今后在发扬上述重要经验的基础上，还需要进一步做好以下一些工作：继续将兴办义务教育事业作为我国经济社会发展的“重中之重”来加以重视；适当延长义务教育年限，逐步将幼儿教育、高中阶段的教育纳入义务教育范围；进一步完善义务教育的经费保障制度特别是进一步加大中央对义务教育经费的保障力度；通过扎实的理论研究与实验研究，探索出大幅度提高素质教育质量的理论与方法。九年义务教育和十二年义务教育普及与提高之路漫漫而修远，我国政府和社会大众都需要上下而求索。

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