【摘 要】义务教育县域均衡发展是实现教育公平的重要基础，是贯彻党的群众路线的内在要求，是增强农民政治认同的重要途径。当前，义务教育县域均衡发展面临的障碍主要有四个方面：办学条件不均衡状况难以改变，师资力量不均衡格局难以打破，教育质量不均衡现象比较突出，教育经费投入不合理现象依然存在。推进义务教育县域均衡发展，必须以义务教育学校标准化建设为契机改善薄弱学校的办学条件，以健全的教师管理体制为手段推动师资合理流动，以优质教育资源共享为依托提升薄弱学校的教育质量，以完善的教育投入机制为保障确保农村学校的教育经费。

【关 键 词】义务教育；均衡发展；县域

义务教育均衡发展是实现教育公平的客观要求。我国《教育法》规定，各级政府“应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展”。为了切实促进义务教育均衡发展，国家提出了义务教育县域均衡发展的战略方针。所谓义务教育县域均衡发展，是指在县域内通过合理配置教育资源，缩小义务教育学校的城乡差距和校际差距，确保学生在义务教育阶段享有平等的受教育权利。如何在县域范围内推进义务教育均衡发展是一个值得深入探讨的问题。

一、义务教育县域均衡发展的政治意义

义务教育县域均衡发展是我国社会建设的重要内容，也是实现教育公平的基础性工作，不仅关系到公民的权利平等，而且关系到党和政府的形象、责任，关系到国家的和谐发展，因此，在县域内推进义务教育均衡发展，具有重要的政治意义。

第一，义务教育县域均衡发展是实现教育公平的重要基础。教育公平是社会公平的重要基础，是绝大部分国家公共政策所追求的目标。对于教育公平，人们有着不同的理解，但是各国政府已形成两个基本共识：其一，保证国家的每个公民接受一定年限的基础教育，使其获得基本的知识和能力；其二，保证国家的每个公民在基础教育阶段享有平等的受教育权，不受社会经济状况、阶层、民族、地理位置、身体条件的影响。我国实行九年制义务教育，教育公平首先就意味着义务教育阶段的受教育权平等和教育资源配置均等，即义务教育发展均衡。然而，我国义务教育发展失衡已成为一个不争的事实，这种失衡主要表现在义务教育发展水平的校际差距、城乡差距和区域差距三个方面。由于县是我国最基本的行政区域，我国实行的也是“省级统筹，以县为主”的教育管理体制。义务教育的县域均衡发展是全国范围均衡发展的重要基础，没有县域内义务教育的均衡发展，就不可能有全国范围内义务教育均衡发展，就不可能真正实现教育公平。推进义务教育的县域均衡发展，不仅能够缩小县域内义务教育的校际差距和城乡差距，而且能够为缩小全国范围内义务教育的区域差距奠定坚实的基础。正因为如此，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》强调，义务教育要“率先在县（区）域内实现城乡均衡发展，逐步在更大范围内推进”。①

第二，义务教育县域均衡发展是贯彻党的群众路线的内在要求。群众路线是党的生命线和根本工作路线，习近平总书记指出：“坚持群众路线，就要坚持全心全意为人民服务的根本宗旨……党的一切工作，必须以最广大人民根本利益为最高标准。”②坚持群众路线和维护群众利益不是一句空洞的口号，而是贯彻于实际工作中的具体行动。党的十八大报告指出，要“均衡发展九年义务教育，大力促进教育公平，合理配置教育资源。”教育公平关乎绝大多数群众的基本权利和切身利益，因而成为贯彻党的群众路线的内在要求。由于我国义务教育发展不均衡的状况很难在短时间内得到根本改变，一条切实可行的路径是以县域为突破口，首先实现县域内的义务教育均衡发展。对于实现教育公平而言，坚持党的群众路线，就必须切实推进义务教育县域均衡发展。

第三，义务教育县域均衡发展是增强农民政治认同的重要途径。新世纪农村税费改革政策和社会主义新农村建设战略实施以来，由于农民的民生需求突出、基层民主的局限和国家民生政策的作用等原因，民生已成为当前影响农民政治认同的主要因素，③而义务教育正是农村民生的重要内容。当前，我国义务教育的校际差距、城乡差距和区域差距，核心在于城乡差距，办学条件落后、师资力量薄弱、教育质量差的学校绝大多数在农村。因此，推进义务教育均衡发展必须率先在县域内实现城乡均衡发展，“建立城乡一体化的义务教育发展机制，在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜”。①作为改善农村民生的重要措施，推进义务教育县域均衡发展，不仅能够使农民享有真正平等的受教育权利，也能够增强农民的可行能力，即农民“有可能实现的各种可能的功能性活动组合”，④从而打破使农民的贫穷落后状态跨代际固化的趋势，因而能够有效地提升农民政治认同水平。

二、当前义务教育县域均衡发展面临的主要障碍

为推进教育公平和提高教育工作的科学化水平，国家提出了义务教育县域均衡发展的战略方针。为推动这一战略方针的贯彻落实，教育部建立了县域义务教育均衡发展督导评估制度，并于2012年1月印发了《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》，组织开展了义务教育县域均衡发展的督导评估工作。从实践情况来看，当前，义务教育县域均衡发展面临着以下几个方面的障碍：

第一，办学条件不均衡状况难以改变。尽管各级地方政府为缩小义务教育办学条件付出了诸多努力，但是县域内的城镇与乡村义务教育学校在办学条件方面仍然存在着非常大的差距。2013年，湖南省人大教科文卫委员会在全省开展了一次“百校千师万生”大调查，从所调研的112所义务教育学校的情况来看，农村中小学、特别是农村撤并后的小学配套建设滞后，办学条件远远落后于城市中小学，有的学校没有一张学生餐桌，没有一张像样的学生床，因此一位委员直言：“从结构上来看，随着全省义务教育发展水平的提高，城乡义务教育的差距不是缩小了，而是扩大了。现在，很多农村学校最基本的课桌都不能保证，更谈不上现代化教学理念、现代化教学装备。”⑤当前，县域内义务教育办学条件的城乡、校际差距过度悬殊在全国普遍存在，并成为“择校风”屡禁不止的主要原因。

第二，师资力量不均衡格局难以打破。长期以来，由于生活条件、收入待遇、工作环境、重点学校制度等因素的影响，县域内城乡义务教育学校之间的师资力量存在着非常大的差异，学历高、职称高、业务能力强的教师往往集中在县城特别是名校，农村中小学特别是偏远地区的学校往往很难吸引高素质教师，由此形成了城乡之间师资力量极不均衡的格局，这种不均衡格局突出表现在城乡之间师资力量的年龄结构、学科学历结构、职称结构方面的差异。在河北某县，40岁以上的教师占教师队伍的60%以上，农村学校缺乏专业教师，学科不配套问题突出，小学英语、音乐和美术等学科专业教师缺额大，长期影响正常教学，影响了学生的全面发展。⑥在湖南某县，农村小学专任教师50岁以上的占小学教师总数的40%，大部分农村小学的音乐、美术、体育、英语、计算机专业教师远远不能满足正常的教学需要，这些课程只能以非专业的兼职教师代替，或者改上其它科目。⑦有学者对湖北省七县市的调查发现，农村义务教育阶段的教师普遍存在年龄断层和结构老化、学历和职称结构重心偏低、学科结构失衡、部分学校师资数量不足等问题。⑧近几年来，一些县开始实施偏远地区教师津贴、城乡教师交流等促进师资均衡的措施，但由于种种原因，这些措施的实施效果并不明显，县域内师资不均衡的格局并未打破。

第三，教育质量不均衡现象比较突出。义务教育学校办学条件、师资队伍的不均衡，直接导致县域内城乡、校际教育质量的悬殊差距，这种差距可以通过学校生源得到较好的反映。为了让小孩接受更好的教育，许多农村家庭在经济条件允许的情况下，都把小孩送往县城的中小学就读，甚至不少家长在县城租房陪读，由此造成一方面县城的中小学特别是名校生源扎堆，而另一方面农村中小学生源不足、校舍闲置的现象普遍存在。在河北某县，由于县城以外的中小学生大量流向城区，农村80%以上的教学班学生人数在25人以下，个别小学有的班只有5个学生。⑥同样，在湖南某县，城区小学班额出现严重超员现象，而乡镇在校学生不足100人的小学达30余所，而且全县初中毕业生学业水平考试一次性合格率乡镇与乡镇之间差距在20个百分点以上。⑦目前，县域内教育质量不均衡的现象在全国都很普遍，而教育质量的不均衡反过来又强化了办学条件、师资力量等方面的不均衡，以致形成恶性循环。

第四，教育经费投入不合理现象依然存在。近年来，国家将农村义务教育全面纳入财政保障范围，并在教育经费投入政策上向农村倾斜，但是义务教育经费投入不合理的现象依然存在。一方面，从义务教育经费保障机制来看，义务教育投入政策落到不到位。例如在湖南省，因义务教育经费缺口较大，湘潭市2012年城市维护费用于教育支出只占3%至5%，邵阳市落实5%，均大大低于15%至20%的政策规定。⑤另一方面，从义务教育经费投入量来看，农村义务教育公用经费标准偏低。在湖南，“大部分农村中小学规模小，公用经费仅勉强用于支付水电费、器材教具损耗，加之农村寄宿制学校按政策规定不得收费，校舍维护修缮、设备添置、教师培训、学生社会实践等方面的开支已成‘无米之炊’。”⑤在经费总体不足和城乡投入存在差别的情况下，薄弱学校的办学条件和教育质量在短期内难以改善，以致义务教育发展的县域不均衡现象得以延续。

三、推进义务教育县域均衡发展的思考

义务教育县域均衡发展的目标是教育公平，这种均衡发展不仅是指“教育起点和入学机会的平等，更应包含义务教育阶段的教育资源平等和所享有的教育质量平等”，⑨推进义务教育县域均衡发展，必须深入贯彻党的群众路线，以增强农民政治认同着眼点，从政策和制度的角度破除阻碍义务教育均衡发展的障碍，缩小县域内义务教育的城乡差距和校际差距。

第一，以义务教育学校标准化建设为契机改善薄弱学校的办学条件。有学者指出，基础教育均衡发展主要就是保证三个层面的均衡：一是硬件的均衡，即校舍及教学设施等物质条件的均衡；二是软件的均衡，即以教师为代表的师资力量和以校长为代表的学校管理水平的均衡；三是生源的均衡，即要为每一位学生提供优质教育。⑩校舍及教学设施等办学条件是义务教育的“硬件”，是义务教育县域均衡发展最起码的要求，“硬件”落后的问题不解决，就难以吸引和留住高水平的教师，高水平的教师在“硬件”落后的条件下也难以为学生提供优质的教育，均衡发展和教育公平就是一句空话。改善县域薄弱学校的办学条件有赖于县域教育资源配置的均等化，“义务教育资源配置均等化是保障义务教育发展均衡化、实现义务教育公平性的根本保障。”{11}当前，实现县域义务教育资源配置均等化的一条有效途径是开展义务教育学校标准化建设，教育部也将义务教育学校标准化建设纳入了督导评估的范围。因此，县级教育行政部门应以“标准化建设”政策为契机，按照教育部确立的标准化建设指标，将教育经费向农村和薄弱学校倾斜，切实改善薄弱学校的办学条件，缩小校际差距，实现县域义务教育学校办学条件的相对均衡。

第二，以健全的教师管理体制为手段推动师资合理流动。县域内师资的合理流动是实现县域义务教育学校师资均衡的有效途径。由于缺少相应的制度，高学历、高职称、高素质的教师不断向县城中小学特别是名校流动，由此造成县域内城乡、校际之间师资力量的差距过度悬殊，并不断拉大，一些农村学校师资十分薄弱，学校的正常运转已大受影响，因此推动城乡、校际之间的师资流动非常必要。针对城乡中小学师资差距悬殊的现象，国家也采取过高水平教师支援农村薄弱学校的措施，但这些措施只是临时性的，没有形成长期有效的师资交流机制。为了促进县域内师资的合理流动，必须打破原有的僵化的教师管理制度，建立科学的教师管理体制。一是健全县域内教师和校长定期交流制度。应制定县域内师资流动的人数、期限、人选标准和流动时间表，实行师资的身份管理，实现师资由“单位人”向“系统人”的转变，做好师资交流的服务工作。二是建立师资流动的监督评估机制。应加强师资交流的追踪监督和绩效考核，使他们安心地开展教学与管理工作。三是依托高校资源开展教师培训工作。师资交流有助于解决县域内师资不均衡的问题，却不能解决师资水平整体提升的问题，为此，有必要利用高校学科优势对交流的师资进行培训，以提高师资交流的质量。

第三，以优质教育资源共享为依托提升薄弱学校的教育质量。义务教育县域均衡发展，最根本的是教育资源的均衡。党的十八届三中全会强调：“构建利用信息化手段扩大优质教育资源覆盖面的有效机制，逐步缩小区域、城乡、校际差距。”在教育信息化得到长足发展的背景下，推进义务教育县域均衡发展，必须通过教育信息化实现优质教育资源共享，提高薄弱学校的教育质量，主要应做好以下三方面的工作：一是大力实施农村信息化工程，为农村义务教育师生获取优质城市义务教育资源奠定坚实的物质基础；二是积极开发各种优质义务教育资源，例如邀请名师在网上讲解课程，组织特级教师、中青年骨干教师开设小学与初中同步课程的网上授课等；三是选派经验丰富、教学能力强的骨干教师，深入到农村尤其是偏远地区开展信息教学服务，同时帮助农村学校教师提升运用现代信息技术的能力，力争造就一大批农村信息人才队伍。通过上述三方面的工作，薄弱学校的教育质量有望得到提升，县域内教育质量将趋于均衡。

第四，以完善的教育投入机制为保障确保农村学校的教育经费。教育经费不足是造成义务教育发展失衡的重要原因，也是义务教育发展失衡的重要表现。义务教育经费主要由教师工资、教学设备与仪器投资、校舍建设与维修、日常公用经费四部分构成，目前，“以县为主”的义务教育财政制度安排虽然在一定程度上提高了农村义务教育经费的筹措水平，但是并没有解决义务教育经费分配均衡的问题，而且在一些发展落后的县特别是贫困县，由于政府财政能力十分有限，教师工资往往占据了农村义务教育经费支出的绝大部分，以至农村义务教育学校在教学设备与仪器投资、校舍建设与维修、日常公用开支方面能够支配的经费不足。为了加大农村义务教育学校的投入，有必要确立“以省为主”的义务教育财政体制，“将教师工资部分交由省级政府进行统筹，其余部分则由县级政府承担，中央政府可视具体情况灵活选择专项支付”，{12}通过减轻县级政府的财政压力来推动义务教育经费的均衡分配。另一方面，应该积极发挥个人、商业组织、公民组织等的力量，拓宽义务教育经费的筹资渠道。完善的教育投入机制的建立，将为改善薄弱学校和农村学校的办学条件、师资水平、教育质量奠定坚实的基础，从而有效推动县域义务教育均衡发展。

注释：

①国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）[N].人民日报，2010-7-30（13）.

②在纪念毛泽东同志诞辰一百二十周年座谈会上的讲话[R].人民日报，2013-12-27（1）.

③彭正德.论民生视角下的农民政治认同建设[J].哈尔滨工业大学学报，2014（6）：53-54. （下转16页）（上接88页）④[印]阿马蒂亚·森.以自由看待发展[M].北京：中国人民大学出版社，2002：62.

⑤姚学文，李焱华，张耀成.“没有一张像样的床”——问诊“义务教育均衡发展”之一[N].湖南日报，2013-8-7（2）.

⑥崔海霞.搞好城乡统筹，实现县域教育均衡发展[R].（2013-10-17）2015-01-01[]衡水市政协网站http：///ch1490/2013/10/17/content_275096.shtml.

⑦湖南省人民政府教育督导室.关于湖南省邵东县义务教育均衡发展的情况调研与思考[J].（2012-12）[2015-01-01]教育部网站http：///publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_915/201212/146225.html.

⑧杨东平，刘胡权主编.激流勇进：地方教育制度变革的理论和实践——中国地方教育制度创新研究（2008-2012）》[M].北京：北京理工大学出版社，2014：208.

⑨柳海民，林丹.本体论域的义务教育均衡发展[J].东北师范大学学报（哲学社会科学版），2005（5）：12.

⑩王晋堂.重点校体制的终结与均衡发展的路径[J].人民教育，2006（18）：21-22.

{11}陈辉.义务教育资源配置均等化的政治学审视[J].哈尔滨工业大学学报，2014（6）：49.

{12}杨晓霞.城乡差异：县域内义务教育均衡发展的现实困境[J].教育与经济，2012（4）：14.