财政性存款作为中央银行集中管理信贷资金的重要来源,是中央银行调节平衡国家信贷收支、调控金融机构的一个重要手段。长期以来,大部分金融机构认真执行缴存款管理的有关规定,及时将人民银行总行规定的“财政金库存款、地方财政预算外存款、部队存款、基本建设存款、机关团体存款(包括农业银行县支行及其县城范围内和城关的机构吸收的机关团体存款)、代理发行国债款项”等财政性存款,全额划缴到了人民银行,确保了中央银行货币政策的有效执行。但随着中央银行货币政策调控工具的运用自如,财政性存款与一般性存款分开管理的背景与当时的情况发生了极大的变化,同时目前部分基层金融机构财政性存款的缴存也存在不少的问题,如何管理财政性存款成为了一个值得研究的课题。

首先,财政性存款分开管理的环境及意义已发生变化。区分财政性存款与一般性存款应该说是特殊历史时期采取的一种特殊措施。在我国经济发展时期,资金需求旺盛,信贷管理相对松懈,只要能吸收到,不论什么资金,基本上就会用来发放贷款。当时中央银行的货币调控手段也非常单一,货币政策工具的使用远没有现在这样得心应手,金融监管的作用没有充分发挥出来,金融秩序比较混乱。在那种情况下,金融机构无疑会采取一切可能的措施吸纳一切资金。财政拨付的行政事业机关、团体的存款及基本建设存款、部队存款等及金融机构代理的各项预算收入、预算内外存款等,金融机构是不需计付利息的,是一种财政无偿资金,对这部分无成本资金,各金融机构更热衷吸纳。将这部分资金分开,将其闲置的资金收缴上来由中央银行掌握,更有利于中央银行进行调控,因此财政性存款与一般性存款的分开管理,这在当时是一项非常有效的调控措施。但随着金融机构经营理念的改变,信贷管理措施的加强,商业银行等金融机构不再乱发贷款,资金紧张的局面已大为改变,金融机构资金基本上都有富余,很少会转移或造假去占用有可能受到监督管理机关处罚的财政性存款,即使有时未按财政性存款管理的相关规定缴存,也只是由于经办人员业务不熟悉或工作失误而导致。此外,随着中央银行调控经验的积累,中央银行调控货币政策的工具更多,调控的效果也更为有效。所有这一切均说明,目前区分财政性与一般性存款的环境和意义已发生了彻底的改变。

其次,是财政性存款在办理过程中还存在不少问题,影响了财政性存款的规范管理。

一是政策掌握不准,漏缴少缴现象时有发生。近几年,由于人民银行及各金融机构改革力度较大,人员变动频繁,业务街接不畅,导致缴存款政策掌握不准确,少、漏缴的现象时有发生。如2009年3月3日,某中国银行支行办理上旬财政性存款业务时,报表显示的“8532应收(付)国债款”科目余额为576,908.30元,但该行未将其纳入缴存科目,漏缴了577000元;2009年2月24日,某农业银行支行报表上对应的应缴科目合计金额为20,701.52元,按100%缴存比例及四舍五入的要求,该行此旬应缴财政性存款金额为21,000元,但该行只缴了20,000元,少缴1,000元。

二是查、处、督脱节,影响缴存款政策的有效执行。目前基层央行管理财政性存款的模式是:由营业部门对财政性存款的进行审核办理,由货币信贷或会计财务部门进行现场检查,由事后监督中心进行监督。对日常业务中少缴、漏缴的财政性存款,营业部门不能按规定直接进行处理,而只能根据少、漏、迟缴金额及日期,抄送清单给货币信贷部门进行处理,由中支法律部门进行把关。这种涉及多个部门,查、处相互分离的模式,由于每个部门站的角度不同,政策把握的宽严程度不一,处理没有严格落实,导致违规行为难以得到有效制约,货币政策难以得到严格执行。此外,经过长期的人员变动及缴存款范围的多次调整之后,各金融机构及人民银行的经办人员对缴存款的基本原则及范围大部分“一知半解”,应纳入而未纳入、个别金融机构甚至故意转移财政性存款、制作假报表的情况也未完全杜绝。而人民银行随着职能的转换,对各金融机构的检查已很少进行,职能部门之间也相互推诿,对各金融机构是否按文件规定将财政性存款纳入了缴存款科目、报送的缴存余额表及月末日计表是否准确都心中无数,导致一部分财政性存款可能误入一般性存款。

三是报送的报表不规范,增加了审核工作量。目前各金融机构缴存财政性存款时报送的报表五花八门,有的是“业务状况表”、有的是“日计表”、有的报表只到了一级科目,有的则到了二级科目。另外,目前工商银行实行扁平化管理后,城区支行财政性缴存款归口城区分行统一缴存,但由于系统开发时未考虑周全,城区分行无法打印城区所有支行的汇总报表,只好采取将城区所有支行的报表收齐后全部报人民银行,人民银行在审核财政性存款时,必须逐个支行、逐个科目对报表进行审核,然后将分散的城区支行报表缴存款科目余额进行汇总后才能进行核对,无形中增大了审核的工作量。

四是缴存科目名称与代码重叠,容易产生混淆。目前部分金融机构的财政性存款科目名称与代码存在重叠,如中国银行的“8531、8532、8533”的科目名称均为“代收(付)国债款”,导致实际工作中极容易只将其中某一科目纳入到了缴存款范围之内,而将其他科目排除在外。如2009年3月3日和2009年5月25日,有两个中国银行支行在办理财政性存款时,分别将“8532”和“8531”科目余款未纳入缴存范围,各漏缴577000元和84000元。另外,有的金融机构未按规定明确二级科目代号,同一科目代号核算着二种不同的级次的资金,如信用社的“2013”、“2014”、“2015”作为一级科目核算乡镇国库的资金,缴存一般性存款;而作为二级科目则核算代理县级国库的资金,缴存财政性存款;不仅级次似乎颠倒,与传统思维习惯有冲突,而且用同一科目代号核算,不便区分,导致实际工作中容易出错。

五是部分支行级金融机构的行政公章上收,报表要素不合规。按规定,财政性存款附送的报表须加盖行政公章,而为了加强控制和管理,目前工商银行等商业银行支行级机构的行政公章均已上收到市级分行,在这种情况下,各金融机构县(市)支行一无人员,二无时间为加盖报表行政公章而往返于市、县之间,导致办理财政性存款的报表难以符合相关制度规定。

财政性存款生存背景的改变以及实际操作中存在的各种问题,影响了货币政策执行的严肃性,为加强财政性存款的规范管理,笔者提出以下方案,供上级参考:

方案一:将财政性存款视同一般性存款,按一般性存款进行管理。在资金环境发生变化及中央银行调控手段越来越有效的情况下,笔者认为可简化手续,不再区分财政性存款和一般性存款,即将各金融机构所有吸收的存款视为同类资金,按一般性存款进行管理。具体办法是:根据目前各金融机构划来的财政性存款与一般性存款的总额与金融机构所有吸收的对公对私存款(不包括清算资金)的余额,测算出一个比例,作为金融机构缴存一般性存款的比例,中央银行通过这个准备金率进行调控,以减少基层办理缴存时的各种繁杂手续,防止出现各类问题。

方案二:仍然沿用目前区分财政性存款和一般性存款的做法,但采取以下措施进行规范和管理。

一是重新明晰财政性存款的缴存原则和范围。财政性存款涉及到货币政策的执行,中央银行根据实际情况经常有所调整,但因基层人员变动、文件传导不畅、政策掌握不连贯等原因,导致对财政性存款范围掌握不准确,缴存款管理规定难以得到严格执行。而总行对财政性存款范围是非常清晰的,因此,笔者建议,在每次财政性存款范围变动时,将缴存款原则和仍纳入缴存的科目列述在新的文件规定中,这样一来,不管遇到人员变动还是原有文件传导不畅等问题,基层经办人员对政策的变化均能应对自如。

二是规范金融机构报表格式。重申和强调金融机构报表格式向人民银行报备的管理规定,严格对报表格式的审核工作;同时对各金融机构办理缴存时附送的报表,统一明确打印到二级科目;为减少人民银行柜台经办及监督人员的审核和监督工作量,明确规定金融机构城区行分散的报表由城区办理缴存款业务的分行汇总报表报送,系统无法生成的则报手工汇总报表。对缴存款科目无余额的也必须报送报表,以方便人民银行进行核实。

三是加强对财政性存款的归口管理。目前对财政性存款违规行为的处理涉及到营业部门、货币信贷、会计财务、法律、事后监督等多个部门,每个部门工作性质不同,对财政性存款违规行为的看法有别,处罚程度的松严不一,有的甚至未进行处罚,导致财政性存款的管理无法落到实处。鉴于财政性存款违规行为的处理并不复杂,笔者建议对财政性存款的日常管理由审核办理的营业部门负责,采取简易程序直接进行处理,防止相互推诿,管理不到位。对于金融机构可能存在的转移财政性存款或故意调整科目制作假报表的问题,则仍由目前的货币信贷或会计财务部门负责组织进行现场检查,对存在的问题进行严肃处理,促使金融机构及时、全额缴存财政性存款。

四是规范财政性存款科目设置。鉴于目前金融机构核算财政性存款的科目和代码部分重叠,同时既有一级科目也有二级科目。为加强缴存款管理,笔者建议人民银行总行加强缴存款科目的审核把关,规范金融机构的科目设置,规定同一机构核算财政性存款科目的名称与代码均应一一对应,不能重叠,涵义必须清楚;规定信用社应将其“2013”、“2014”、“2015”核算内容分开,另设不同科目代号或二级科目代号进行核算,防止混淆。同时明确各金融机构必须打印有二级科目的报表,以方便基层人民银行进行审核把关。

(作者单位:中国人民银行益阳市中心支行)