摘要：城市规模不断扩大和社会生活日益复杂化，给城市管理工作带来了诸多挑战，其中城管与被治理者之间的边缘人冲突，一直是城市管理工作中一道难题，影响着社会的和谐稳定。本文叙述了城市“边缘人”的构成、冲突的现状及社会影响，提出了解决城市“边缘人”冲突的一些建议，以期推动城市管理工作的改进。

关键词：边缘人；社会冲突；城管

中图分类号：R363.1+6文献标识码：A 文章编号：1671-6035(2014)06-0343-02

一、城市“边缘人”的构成

“城市”一词按现代汉语词典解释为：“人口集中、工商业发达、居民以非农业人口为主的地区，通常是周围地区的政治、经济、文化中心。”城市是一个社会文明进步的象征。近代城市最先兴起于英国，以工业革命为推动力，开始了人类社会城市化的历程。随着城市社会变得越来越复杂，城市管理职能分工也越来越具体，由此也拉开了城市“边缘人”冲突的序幕。

城市“边缘人”的形成是伴随城市化的进程而生的，从身份来看多出自农村。随着我国城市化的不断推进，大批农民工涌向城市……，他们已经不再同于传统意义上的农民。但由于他们的户口还在乡下，城里人享有的一些待遇和权利还和他们无缘，他们又不能算是真正的城里人，成为半城半乡的状态，因此被称为“城市边缘人”。1 从职业来看城市“边缘人”群体结构很广泛，包括在城市从事建设工作的农民工及家属，城市中的失业和无业人员，城市中的游商、占道经营者、拾捡垃圾、乞丐及靠挣取各种灰色收入和黑色收入得以生存的群体。由于处于社会的底层，他们往往被看做是社会的弱势群体。

除了这些显性的弱势群体，城市中还存在着一个隐然的边缘角色，即当今的下层城市管理者——“城管”。有人说“一等执法单位是公安、检察院、法院；二等執法单位是工商、税务”，城管属“三等执法队伍”。也就是说在城市管理者中，城管是一个“边缘衙门”。据悉，城管虽然拥有广泛的执法权，但并没有实质的审批权，城管队伍自身也比较复杂：有正式编制的人员，有通过单位自主招募的“协管员”，还有承担城管外包工作的“雇佣军”。对于不属于国家公务员编制或事业编制的人员来说，他们不具有公务员资格，不享有公务员待遇，工资由地方财政解决，有时与上级制定的“罚款目标”直接相关。因此，他们虽然从事辛苦的工作，却未得到相应的身份和物质保障。2如上海市不少街道城管协管人员自感“压力巨大，整日提心吊胆”，他们常常会因为上面的一项硬指标而感到“战战兢兢”：每天要承包巡查乱张贴的路段，要求见帖即除，如果遗漏，则要根据数量和次数被经济处罚，直至被劝退。3很显然，这些来自执法队伍的底层，也就相应地沦为了城市管理者的边缘人物，城管与被治理者都是为了各自的生存演绎出了现代文明社会里难以平息的激烈冲突。

二、城市“边缘人”冲突的现状及社会影响

1、城市管理者之苦

全国各大小城市及至小社区每天都在上演着城管治理的苦恼，城管身体或精神受伤害的案例层出不穷。2006年报载上海城管冲突的调查数据显示：上海市4000余名城管队员，人均受到不法侵害不下1.5次！据浦东执法局城管督察科的数据，2006年1月1日至7月底，浦东共发生暴力抗法事件139起，受伤队员150人次，其中角膜受伤、骨折和缝针者30多人次。3年来最严重的一次城管暴力抗法事件中，一名市容协管队员被西瓜刀刺了两刀，医院连续发出两次病危通知。4其它城管人员执法时所受的人身攻击，如被辱骂、威胁、泼尿等伤害是家常便饭。在城管与城市游商之间的“猫鼠游戏” 中，城管人员受伤害最严重的一次事件是2006年8月11日，北京市海淀城管监察大队副队长李志强在中关村执法时，被因三轮车没收怀恨在心的卖烤肠的小贩崔英杰刺中颈部，抢救无效而死亡。此次事件在当时引起了一场社会对城管与商贩关系的广泛讨论。

2、城市被治理者之痛

城市被治理者主要是指城市中那些违反城市管理条例的游商和各种占道经营者。在岭南语中，城市中的游商被称为“走鬼”，其人格贬损不言而喻。在城市游商中又可以分为专业的游商如长期在某个地方摆小摊小贩的，有人戏称为城市占道经营的“常驻代表”；还有一部分为临时性的游商，如进城卖瓜买菜的果农菜农等，一般随季节而动，戏称“临时代表”。然而就是这些占道经营者们在城市中演绎着现代城市的“猫鼠之战”，大多数的生活悲剧就发生在他们身上。

在城管队伍中有相当一部分人素质低下，惯用暴力维护权威，蛮不讲理，时常制造些砸车、砸摊、打人、污辱人的事。如2006年南方某网在位于深圳福田区百花四路的募捐点举行募捐活动，因批文事宜与城管人员发生争执。募捐点的书桌当即被城管人员野蛮砸烂。现场上，被砸烂的书桌，满地狼藉的倡议书，扯下的募捐横幅被放倒在地，一名网友当场被吓晕……很难想象这就是为洪水灾区人民募集衣物的募捐点。在施暴过程中，居然有执法人员大喊：“我就是土匪”。 2010年11月8日，来自河南省中牟县郑庵镇贾庄村的张会全和陈桂香夫妇在郑州街头露宿一夜后到一菜市场门口准备卖菜。恰巧此时一个身穿城管制服的工作人员从一辆执法车上跳下，一边怒斥张会全收摊，一边动手摔车上的菜。张会全阻止他摔菜，可该工作人员什么也没有讲而是直接照着老人的头打，而后又扇了老人几巴掌。52013年7月17日，临武县城管执法人员在执法过程中，与当地瓜农邓正加夫妇发生争执，冲突中邓正加倒地死亡。经查实瓜农系受伤害致死，即为“城管秤砣砸死瓜农”事件，再次引起了社会舆论的轩然大波。

如此多的城管野蛮执法、甚至执法犯法的事例是举不胜举，这不仅对社会的弱势群体带来了深深的伤害，同时也给自身的形象带来了毁灭性的影响，在一些地方人们一提到城管，可以用畏之如虎，恨之切切来形容，所有这些冲突凸显了当代中国的城管问题已到了相当严重的地步。

三、 城市“边缘人”冲突的解决对策

实现社会和谐，建设美好社会，始终是人类社会孜孜追求的一个社会理想。为什么城市和谐有一道无法逾越的屏障，为什么游商与城管之间的“猫鼠游戏”没有终点？破解“城管难题”的关键是什么？这需要我们从文化心态、法律制度、管理体制、甚至人性的角度全面反思城市管理的问题，制定相应的对策，具体而言：

1、要形成宽容的社会文化心态，保障民生。

首先，要破解“边缘人”冲突的难题，就要了解“边缘人”形成的深刻背景。“城管难题”是一面镜子，它忠实地记录着城市发展的现状，也照出了现象背后不为人知的真实。“边缘人”的普遍存在是城市化的难题：在过去城市规模不断膨胀，导致了城市近郊大批的劳动者失地又失业，他们只有涌入城市寻求生存之路，而城市经济本身的繁荣更吸引了成千上万的农村人向城市挺进。另外，城市中的练摊人员并非都是农民，有相当一部分是下岗失业的城市居民，他们除了最低生活保障之外，就靠“练摊”来补贴家用。而城市管理人员中的“协管”或“雇工”，很多也是来自普通的社会阶层，甚至底层。可见，生存的压力是“边缘人”形成的主因。

其次，要对城市的弱势群体给予更多关爱和提供实际帮助。由于历史的、自然的、制度的、人的身体才智等方面的差异，社会成员总会形成不同的层次。处于底层的弱势群体是社会大家庭的重要成员，相当一部分人还是城市硬环境建设的生力军。因而，对城市居民来说，在带着一颗怜悯心同情他们的同时，给这一社会“失声的群体” 以必要的尊敬。当他们对自己的生活带来一些不利影响时，要多一份谅解，少一些歧视排挤，不能以牺牲弱者来换取自己生活的安详如意。对于城市管理者来说，应该多了解情况，多一份宽容，多创造一些合适合法的就业渠道来满足民生的需求。比如适度开放某些特殊的经营地段，利用社区服务来扩大失业者的工作岗位需求，用理性的态度去化解城管执法中的矛盾，依靠现有的权限创造性的工作来取得成绩。总之，我们的政府应该积极的作为，为百姓排忧解难，而不是为百姓生计设下层层障碍。

最后，社会要对城市管理以及城管工作给予必要的理解。随着城市规模的扩大和社会生活的日益复杂化，城市管理早已成为社会管理最重要的组成部分。在公众的眼中，城管执法人员是国家公权力的象征，然而很少有人关注那些承担“脏活、累活和苦活”的城管执法人员们个人的权利保障。每座城市的上层领导和市民们都会有城市建设和形象塑造的企盼，尤其是一些发达城市更追求城市声名的显要，对城管工作提出了相当高的要求，促使大批的城管工作人员只有拼力于职守，甚至不惜采取暴力执法等手段以保护自己的饭碗。所以，社会成员要理性地看待城管工作，给城市管理人员多一份理解，而不是一味地批判。网络媒体应该坚持公正的立场，当碰到突发性事件时，在全面了解真相中做好舆论的引导工作，积极化解社会矛盾，配合政府搞好社会的综合治理。而对于上级主管部门，不能“抬头望天”乱决策，创城市品牌也需因地制宜，量力而行。同时，要给予底层城管人员必要的工作指导、生活关心和精神关怀。

2、要制定和完善相关法规，规范城管执法。

按照城市管理学教科书的理论阐述，城市管理的职能被概括为导引、规范、治理、经营和服务。然而，由于我国城管建设起步晚，发展速度较为缓慢，不仅城市管理的法制不健全，使得城管在执法过程中容易遭遇无法可依、有法难依的尴尬局面。城市执法管理也存在着不少体制性的漏洞：如实行条块分割，多头管理，各自为政，争权夺利，难于协调。而监督机制的缺乏，则使得执法队员应该处罚的不处罚、该重罚的从轻处罚，甚至出现执法队员与摊贩讨价还价，以没扣物品价值的大小来决定罚款数额，协商处罚的情形。处罚中队员主观随意性大，执法队员凭个人好恶来做出裁定，同一时间在不同地点对同样的违法行为做出多种不同的裁决。权力缺乏约束，腐败便应运而生，权力寻租既是常态。7

要规范城管执法，首先要制定统一的城管执法规范，提高规范的权威性与适用性。其次，建构良好的监督机制。除了体制内的监督，要更好地发挥体制外的媒体舆论监督、网络监督的作用。只有体制内和体制外的监督机制双管齐下，以权力制约权力、以道德制约权力、以权利制约权力，建立一个制约、对话、共信的机制，才能使城管执法人员在严格执法的同时，恪守自己权力的界限，实现执法者与被管理者的双重自由。8再次，要严格城管进人渠道，提高城管素质，培养行政良心。最后，城管人员要树立法治观念，平等、公正、公益地运用自由裁量权。9

结语

如何让小摊小贩们与城市和谐共生，考验着城市管理者的智慧。大多数城市对小摊小贩的管理简单粗暴——有证的，管起来；无证的，赶出去。倘若这简单粗暴的“管”与“赶”的过程，再暧昧地掺和着部门私利，边缘冲突便在所难免。城市管理一直困扰着人们的心绪，究竟是要加强城管人员的执法权，還是要把权利关进制度的笼子？是要优先保障城市社会底层的生存权，还是要不惜一切代价地净化城市的软硬环境？我们应该关注的还不是城市管理者具体的管理技巧，而是他们对城市的认识及自我在城市的定位。诚然，当城市管理越来越讲究科学化，越来越重视系统化，如果一切方案皆真正的做到以“人”为本，倡导依法治理的同时兼顾各种实际利益的考虑，采取灵活多样的矛盾反馈、疏通机制，城市社会边缘人群要实现和谐共存的局面应该不会是遥远的梦想。

注释

.王志涛、张仲水：《边缘群体的现实聚焦—社会学视野中的<生存之民工>》，《纪录片空间》，2005年第9期。

2.李晶：《“弱势”的城管——城市管理行政执法人员的权利分析及反思》，《社科纵横》，2011年9月。

3.《城市管理难题：“猫捉老鼠”，痛在哪里？》，《新民晚报》，2006年9月25日。http://news.xinhuanet.com/politics/2006-09/25/content_5136836.htm

4.孙翔 吴洁瑾：《整治违章建筑 两小时3名城管被殴》，《东方早报》，2006-08-18。http://news.sina.com.cn/s/2006-08-18/07189781956s.shtml

5.石静、刘堂灯：《从郑州“城管暴力执法”事件看政府如何应对网络舆情》，《法制与社会》，2011年11月。

6.何景亮、刘怀民、严海军：《城管执法权与摊贩生存权的探讨》，《法治与社会》，2012年7月。

7.罗佳：《城管权力的异化与防范》，《理论视野》，2010年05月。

8.段新刚，江永政：《城管行为失范浅析———基于街头官僚理论的视角》，《山东行政学院学报》，2011年第4期。