历史以来，我国财政体制改革的核心始终集中在中央与地方的“集权”与“分权”的主体上，然而，犹如中国经济体制改革所走过的道路一样，在这个永恒博弈过程中我们发现新大陆，找到了着陆点。

改革开放初期我国实施的“分灶吃饭和包干制”旨在放权让利，直到1993年，全国财政状况的突出特征表现为中央财政困难到向地方财政借钱境地。为此，1994年实施了分税制财政改革，其初衷是提高财政收入占GDP和中央财政收入占财政总收入的两个比重。不可否认，改革的动机也是为了强化中央政府对经济的调控能力和政治的统治力。然而，在不具备事权清晰的制度背景下，分税的程度并不具有科学的依据。分税制改革带来中央集中财力的迅速增长，于是通过转移支付的形式再度分配。也许我们当初并没有预见到这种制度设计正是适应市场经济条件下公共财政制度的发展趋势，分税制十六年来转移支付制度体系的推进与完善的结果，为改革开放以来留下的国民收入差距扩大与公共服务失衡的”负遗产”找到了最佳的“处置办法”。初步建立起来较为完善的转移支付制度体系，能否走向科学、规范与透明，迫使我们重新思索沿着这条道路上的种种问题及障碍。

我国初步形成的转移支付体系已经走向规范，从规范到科学规范必须克服既存的制度障碍，技术层面的科学规范容易完成，而制度方面的深层次问题得不到有效的解决，科学规范的转移支付最终难以形成，自然公开透明的目标也不可能实现。

一般性转移支付：

距离科学规范仅一步之遥

一般性转移支付制度是公共财政体制制度的重要核心构成部分。其目的是通过中央财政对地方财政的一种无条件的财力性补助，强化国民收入的再分配功能，实现公共服务均等化，同时这部分财力是有计划的集中并形成科学的分配体系。

规模确定和来源保障

既然有明确的政策目标，就应该有达成目标的预期。我国一般性转移支付的政策目标是平衡财力和推进公共服务均等化，如果我们将均等化定位在公共服务数量与质量差异控制在“可容忍”范围或者直接用数字表示的差异程度，那么，就应该以此为目标来科学地集中财力。1995年过渡期转移支付仅为20.7亿，到2009年资增长到11320亿，并且确定将2002年实施中央所得税分享改革集中的财力全部用于均衡性转移支付，然而其增长规模与速度并非按均等化的目标确定，变成是在中央财政规模基础上的“随心功德”。如果不从科学的角度建立一般性转移支付的规模，现行的制度只能减缓公共服务差距扩大的趋势，并不能使公共服务收敛于均等化目标。因此，未来的改革内容应该定位均等化的内涵及程度，并以此为目标科学测定实现公共服务均等化的资金规模，或阶段性的资金规模，同时建立保障性的资金来源机制。

“维持性”向“发展性”

公共服务均等化的最终目标是要缩小地区间公共服务水平的差距，既包括均衡各地不同的维持性需求，又涵盖地区间差异的历史欠账。然而，现行一般性转移支付资金分配制度在因素选取方面仅仅考虑维持当前发展的相关需求因素，如总人口、地区面积等测算“维持性均衡”的财力部分，即仅从维持每年公共服务供给的角度进行测算，没有考虑既存的公共服务差异水平。如果在资金分配制度设计中，不考虑区域间公共服务差距的历史欠账、以及发展过程中各地因自身投入差异所导致的公共服务差距的进一步扩大。公共服务均等化的目标始终是遥不可及。因此，必须将现有的“维持性”的财力差距和公共服务现实差距水平纳入测算体系，使现有的测算体系由“维持性均衡”向“发展性均衡”(即不断缩小区域间基本公共服务差异水平)方向转变。

绩效评价和监控机制

从理论与国外制度的实践经验来看，一般性转移支付属于无条件的转移支付范畴，换句话说，获得该项转移支付的各级政府可以自主安排其资金用途。然而，这种无条件的转移支付要确保其政策目标的实现，必须具备两个基本前提：一是，政府职能的准确定位，即政府的主要职能是提供公共服务；二是，有严格的预算约束机制。然而，就我国提供公共服务的基层政府而言，这两个前提并不完全具备，同时在中央对地方、以及部分省对下一般性转移支付资金分配中均缺乏相应的绩效评价和监控机制，从而无法保证一般性转移支付既定政策目标的实现。因此，在现行国情下，构建一般性转移支付绩效评价和监控机制是我国转移支付制度改革的重要内容。

协调两级政府测算体系

目前，我国中央对地方一般性转移支付分市、县两级进行测算，而资金总量拨付到各省时，各省(市、自治区)又重新制定省对下转移支付分配办法进行再分配。由于省(市、自治区)对下转移支付分配办法种类繁多，对下资金分配规模和执行力度也存在较大差异，从而，使中央再度测算一般性转移支付规模存在一定的偏差。因此，必须协调统一中央对地方以及省(市、自治区)对下的一般性转移支付的测算体系。一种改进办法是由中央将一般性转移支付资金直接分配到市、县两级政府，但是，如果中央对地方的测算体系较为粗泛，针对提供公共服务的基层政府并不具有较强的指导意义。另一种办法是形成统一、规范的省(市、自治区)对下一般性转移支付测算办法。总之，协调中央对地方以及省(市、自治区)对下一般性转移支付的测算体系完善该体系的范畴。

其它技术层面的拓展空间

就标准收入的测算而言，主要考虑了税收收入，但针对一次性特征较强的非税收入没有形成科学规范的测算办法，同时应该考虑构成地方财政可支配财力的土地出让金新趋势(2009年全国实际缴入国库的土地出让收入为14239.7亿元，占地方一般预算收入的43.7％)。就标准支出的测算而言，所选取的因素过度依赖总人口，而具有特征性的行业因素选择较少。此外，就支出成本差异而言，仅仅主要考虑了认口规模系数、面积系数、温度系数、海拔系数和路况系数，并人为赋予主观权重，而支出成本差异系数应该从自然、社会和经济三个角度广泛的选取多种关键因素，通过科学规范的办法确定各因素的权重。因此，现行一般性转移支付在标准收入、标准支出、支出成本差异等方面还存在较大的技术拓展空间。

专项转移支付：任重而道远

根据专项转移支付的定位以及国外的制度实践，清晰的事权划分是专项资金科学、规范管理的前提，只有清晰的事权划分才能奠定了税收的分享程度，同时，目前我国现行体制下“怨声载道”的配套资金问题也就迎刃而解，因为各级政府都清晰地明白“谁给谁配套”。理清事权并以此为依据分税是我国转移支付制度，尤其是专项转移支付制度改革的最为核心的前提。尽管如此，在事权和支出责任

模糊的背景下，也可以创新体制，规范和完善专项转移支付管理。

专项转移支付资金的范畴

纵观我国现行专项转移支付支出结构，存在较多项目与一般性财力补助资金性质交叉，这显然与设立专项转移支付的性质定位相矛盾。因此，应该合理确定专项转移支付的范畴，将专项转移支付设立中明显存在财力性补助性质的资金，纳入财力性补助范围。可采取的方案包括：一是将按照人均标准计算的专项资金，统一纳入一般性转移支付的资金分配范畴；二是对有明确项目支出方向，没有规定资金具体用途，需要在执行中根据项目申报情况下达的专项资金，统一纳入一般性转移支付资金分配范畴。

部门利益最大化的资金分割

长期以来，我国行政体制改革没有得到有效推进，政府部门设置机构重叠、职能交叉模糊，加上多年来被强化了的部门既得利益刚性化现象，导致各部门根本不考虑项目设立的重复和分散，片面追求部门利益的最大化，各自强调项目实施对本部门发展的重要性和必要性，切割财政蛋糕。部门利益最大化的资金分割格局，导致了资金多口下达、多头管理，从而降低专项转移支付资金的效率，甚至形成资源的巨大浪费。当前，在行政体制改革没有取得突破性进展的背景下，专项转移支付资金管理可以采用“中央集中规划、部门分工管理”的模式，有效回避部分利益最大化对专项转移支付资金的分割。

监督机制和绩效评价

虽然人大、监察、财政、审计等机关或部门均对财政专项转移支付资金进行监管，但很多监管只停留于形式，而且各监管部门间缺乏有效的信息沟通，导致监管信息难以共享、指导作用不强；另一方面，专项转移支付的成效评价与奖惩机制严重缺失，“监而不管”的局面极其普遍，资金使用效率低下，甚至被截留、挪用。也就是地方通称的“吃专款”现象极其严重。因此，建立健全专项转移支付监督管理办法和绩效评价机制，增强资金考核与评价的严肃性、评价结果的激励性，是当前我国专项转移支付管理改革的重点问题。

规范完善的制度安排是由制度设计的必要性、内容的科学性和执行的可操作性决定，而作为公共财政制度中的转移支付制度体系是否具有生命力，则表现在它能否向全体公民公开透明地展示其本来面目。我们期待着一般性转移支付立法的实现、专项转移支付听证与公示制度的建立，让国民熟知这一过程，让国民评判公共资源配置的公平与公正，只有这样，我国的转移支付制度才能实现真正意义上的科学、规范与透明。