【摘要】本文通过对我国民族地区财政转移支付现状分析，总结出我国民族地区财政转移支付存在支付规模过小、转移支付结构不合理、转移支付线路单一、缺乏法律规范等现存问题，进而提出完善我国民族地区财政转移支付的对策。

【关键词】民族地区；转移支付；问题；对策

我国少数民族地区受历史、自然等因素的制约，与全国相比，经济发展有一定的差距，主要表现在民族地区地方自有财政无法提供与全国人均大体相当的基本公共服务。民族地区转移支付制度是中央支持民族地区公共服务发展、扭转民族地区公共服务水平低下的有力举措。因此，完善财政支付转移制度对于提高民族地区财力，促进民族地区公共服务均等化有重要意义。本文通过把握民族地区财政转移支付的现状，发现制度设计和实际运作中存在的问题，并找出问题的原因，以此作为改革、完善、规范的方向，进而提出完善我国民族地区财政转移支付的对策。

一、民族地区财政转移支付存在的问题

由于转移支付制度本身在我国应用的时间较短，转移支付体系不完善，加之民族地区存在的特殊性，所以民族地区财政转移支付制度存在的问题不仅具有非民族地区转移支付制度都存在的带有普遍性的问题，也存在因自身特殊性所引发的独特性问题；不仅存在制度设计上的缺陷，也存在执行过程中的问题。

（一）转移支付规模总体过小

虽然中央自《过渡期转移支付办法》实施以来明显增大了对民族地区转移支付的力度，但相较于我国快速增长的财政总收入来说，民族地区获得中央转移支付规模仍非常小，而且还出现了比重逐年下降的趋势（见表1）。2003年民族八省区转移支付总额为1612.46亿元，占全国财政总收入7%左右，占全国地方财政总收入16%左右，可以看出民族八省区转移支付额总体规模过小，占比较少。

从规模上来看，2007年民族八省区接收转移支付额3806.77亿元，约为2003年的2倍，应该说民族八省区转移支付规模有了非常明显的突破。但全国财政收入也从2003年的21715.25亿元增长到2007年的51321.78亿元，年均增长率为23.99%，远远高于民族地区转移支付23.96%年均增长率。

（二）转移支付结构不合理

目前中央对民族地区的专项转移支付的比重偏高，过多地考虑历史遗留问题的中央对地方的税收返还规模依然较大，一般性转移支付在整个财政转移支付制度设计中还处于从属的地位，所占的比例仍较小，最能体现对民族地区财政支持的“民族地区转移支付”也显得力度不够，这些都不可避免地在一定程度上削弱了中央财政转移支付制度的均等化作用。

2005年中央对民族八省区的转移支付额为2359.66亿元，在各项转移支付占比最高的是财力性转移支付，而其中具有均等化效应的一般性转移支付只占14.46%，其次是专项转移支付，比例高达33.59%，税收返还和各项补助占全部转移支付额的22.76%，而一般性转移支付和“民族地区转移支付”占比合起来只有21.2%。

税收返还具有转移支付的形式，但实质上是一种地方分享收入。它采用的是“基数”和“增长率”的分配方法，转移支付的数额和增长率均以来源地的税收为依据，不考虑地区差别。民族地区由于自然地理、历史等方面的原因，经济发展的基础差，增量少，民族地区所获得的税收返还是很少的，这一部分主要为东部发达地区所享有。这样就进一步加大了民族地区与发达地区财政转移支付事实上的不平等。①

（三）一般性转移支付对民族地区特殊因素考虑不够

近年来，我国一般性转移支付资金分配方法的科学性和公平性得到了明显提高，但仍然没有完全摆脱以往制度框架的束缚，还无法真正做到完全依据各地区社会、经济和基本公共服务发展的历史差距和客观需求进行资金分配，从而制约了一般性转移支付的均等化作用。

中央对民族地区一般性转移支付额测算的科学性有待进一步调整和优化。在计算民族地区地方财政标准收入中的主体税收时，强调以“全国平均有效税率”来确定其税收收入，这样对经济基础十分薄弱，税基狭窄、税源有限且不稳定，有效税率相对偏低的民族地区来说，高估了其财政收入的能力。在计算标准财政支出时没有对民族地区的特殊性考虑全面。不仅在公用取暖费支出、标准车辆数的确定、路况对车辆的损害程度系数测算法、计算业务费及其他公用经费标准支出方面，依照“全国平均支出”的规定，偏离了民族地区地广人稀、气候恶劣、交通落后的现实情况，低估了民族地区标准财政支出，而且在计算标准支出时没能较真实地反映民族地区的宗教信仰、风俗习惯和特有的语言、文字、教育和卫生等特殊支出，造成了较大的偏差。

（四）专项转移支付亟待规范

中央专项转移支付形式、种类繁多，分布面广，几乎覆盖了所有的预算支出科目。有限的资金分散使用，许多专项转移支付项目的实际资金量与所需资金量差距较大，达不到应有的规模效果，使资金难以统筹安排合理配置，不可避免地出现分散、浪费和低效益现象。主要体现在以下几个方面：第一，资金安排存在较大的随意性，中央财政的部分专项转移支付项目计划与民族地区实际需要脱节，民族地区政府又无法结合实际作必要调整和统筹安排，影响了专项资金使用效益的发挥；第二，资金配套政策存在不合理。上级政府下达专项转移支付时要求接受的下级政府配套一定比例资金，是为了有助于对转移支付项目的成本进行某种程度的控制，如果下级财政配套不到位，不仅影响专项资金的拨付、到位，影响项目建设的顺利进行，而且关系到后续项目的争取和立项，这一政策的设立没有充分考虑地方财政能力差异而区别对待，明显有利于发达地区而对贫困地区不利；第三，资金漏损、流失、挤占和挪用客观存在。

（五）缺乏法律规范

现行的转移支付办法是财政部制定的，在执行中具有随意性与不确定性，一个重要方面就是没有从立法上根本解决转移支付的问题，即不能以立法的形式保证与监督转移支付的及时足额到位，不能從法律上保障地区间公共服务的基本均等和纵向横向的地区财政收入的平衡，也不能以立法的形式明确转移支付的规模数量界限、规定转移支付的方式与程序，从法律上体现转移支付的规范与科学。

专项转移支付缺乏有效的约束和监督机制，产出和效果缺乏考评。目前中央专项转移支付预算编制还比较粗放，透明度还不高，由中央主管部门对口下达专项转移支付的做法，打乱了正常的预算管理级次和资金分配渠道，专项资金在年初也不列入各部门的收入预算，但在年终的部门决算中又有反映，不利于各级人大的监督。

由于专项转移支付的项目设置并不明确，哪些项目该拨，应该拨多少，缺少明确的标准和规定，主观随意性较大，有的在相当程度上取决于领导的认识和判断。因此在具体分配方面难免有较大的自由度与随意性。

（六）转移支付线路单一

目前的纵向逐级传递式转移支付路线，造成的主要问题是资金链过长，不能及时到达基层，加剧基层财政紧张状况。另外，资金链长在各个环节都有沉淀，中间流失非常严重。

专项转移支付大多采取层层上报项目，再由中央、省有关部门审批确定，然后分配到具体项目的工作机制，导致申报时间长、资金拨付迟缓。项目管理和资金分配层次多、链条长，影响项目执行进度。

二、完善民族地区财政转移支付的对策

（一）明确中央和地方的公共服务职责划分

全国性公共产品和具有调节收入分配性质的支出责任由中央全额承担；地方性公共产品的支出责任由地方政府全额承担；具有跨地区“外部性”的公共产品的支出责任，分清主次责任，由中央与地方各级政府按照一定比例共同承担。按照财力与公共服务职责对等的原则，适当调整中央与地方政府间收入划分。在此基础上，凡属于地方公共服务范围的支出，原则上通过一般性转移支付解决；凡属于中央公共服务范围的支出，由中央足额安排；凡属中央地方共同的公共服务职责，明确中央地方各自所承担支出比例，并明确各自承担的相应责任。

（二）适度扩大对民族地区转移支付的规模

中央向民族地区的转移支付规模并非越大越好，而是在一定限度内尽可能的扩大规模。如果对民族地区的转移支付规模过小，则难以平衡民族地区与非民族地区间的差距，尤其是在公共服务领域中，无法达到转移支付的均等化目标；如果民族地区转移支付规模过大，则必然会极大地影响地方政府税收努力的积极性。对经济发达地区而言，其较强的财力收入能力却无法获得相对应的转移支付额；而民族地区则有可能会过多地依赖转移支付，并将主要精力都集中在转移支付额度的争取上而不是加大税收努力。

要努力将民族地区接受的转移支付规模不仅在绝对数量上保持高于全国水平，而且在相对量上其占中央转移支付总额的比重保持在在较高比例且持续增长，从而加大对少数民族地区发展经济、维护团结、保持稳定和提高公共服务水平的支持力度。

（三）进一步完善转移支付结构

对民族地区的转移支付必须突出公共服务均等化的目标。中央政府应在优先考虑一般性转移支付的基础上，研究逐步取消税收返还，控制专项转移支付规模，更好地实现转移支付结构优化。

税收返还主要为东部发达地区所享有，民族地区所获较少，这样进一步加大了民族地区与发达地区财政转移支付事实上的不平等。这种转移支付方式不能永久化、固定化，甚至扩大化，应逐步取消税收返还，将原来增量分配方式逐渐过渡为存量分配方式。当然，为了减少改革的阻力，可以规定一个过渡期，分步实施，逐步到位。目前可以把税收返还的一部分作为一般性转移支付的主要资金来源。在保证转移支付资金来源的前提下，逐步削弱返还基数中的不合理因素；将年终结算补助按照具体内容的性质分解，划入一般和专项转移支付，将原体制定额补助合并到一般性转移支付中。

应进一步提高一般性转移支付的规模和比重，进一步增加“民族地区转移支付”的额度，提高公共服务类专项转移支付对民族地区的倾斜力度。“民族地区转移支付”的来源应由目前民族地区每年增值税增量的80%调整为100%。

（四）建立科学合理的资金分配模式

应进一步改进一般性转移支付和专项转移支付分配方法，提高资金分配的科学性和公平性，同时也应注重中央财政转移支付的财政激励作用，促进地方政府优化职能、更好地发展地区公共服务。在标准支出中进一步考虑自然环境、社会发展等成本差异因素，促进民族地区提高基本公共服务水平，对于中央出台的税收优惠政策导致地方财政的减收，通过改进标准收入测算办法予以体现。

从民族地区的发展基础、自然地理条件、发展成本等实际出发，进一步优化和调整民族地区一般性转移支付中需要为民族地区考虑的因素，进一步提高民族地区的一般性转移支付系数，进一步细化标准收支和应得转移支付测算方法，保证民族地区拥有实现基本公共服务均等化的大体相当的财力。

（五）规范专项转移支付

1.清理整合专项转移支付项目

努力推进专项转移支付项目整合工作，提高转移支付资金规模效益。一是严格控制新增项目，中央各部门以及地方政府要求设立的专项转移支付要严格控制。二是要按照专项转移支付制度实施的目的、原则进行分类，取消那些名不副实或过时的项目。三是结合民族地区外部环境的变化和转变管理机制的要求，清理现行专项转移支付项目。对使用方向一致、重复交叉的项目可以进行归并整合。

2.创新专项转移支付管理方式

一是对保留的专项转移支付项目，要科学化、规范化管理，对照实施效果、边际效用递减等因素，合理确定实施顺序，并结合专项转移支付主体可用财力的情况，按顺序进行实施。每一项专项转移支付资金的设立、审批和分配，要做到有合理明确的分配依据、有操作规程，坚持公开、公正、透明、效率的原则。

二是对专项转移支付项目实行政府采购和国库集中支付，解决资金挪用和管理中信息不对称问题，提高转移支付资金使用效益。随着财政部“金财工程”建设的推进，逐步建立专项转移支付资金的信息反馈机制，实现对专项转移支付资金的动态监控。

三是建立专项转移支付资金绩效评价体系。在中央财政加大对民族地区转移支付支持力度的同时，注重专项转移支付资金追踪问效，研究建立转移支付资金绩效评价体系。采取措施切实取得专项转移支付资金受益人对资金使用效益的评价，并将有关信息反馈到预算程序中来。

3.加强专项转移支付的预算管理

要尽快细化中央补助地方支出预算，编制分地区、分项目的详细预算，把所有专项转移支付项目都纳入进来，以体现其透明性、完整性，并督促民族自治地方财政完整地编报本级预算。专项资金的拨付方要列入预算、决算项目的支出科目，资金的接受方也要相应地列入预算、决算的收入科目中，以体现其规范性。在每个财政年度结束时，还应编制专项转移支付决算报告，接受人大的监督。

改进专项转移支付预算编制流程，提前编制预算。中央将数额固定的专项转移支付指标提前通知民族地区，并要求民族地区编入预算，提高地方预算编报的完整性，以有利于人大监督。针对专项转移支付项目的具体情况，在上年同期下达数额以内，由全国人大常委会采取适当授权的方式，提前预拨资金。专项转移支付执行中加强管理、加快审核，均衡资金拨付进度。

（六）建立财政转移支付的法律法规体系

应尽快制订《转移支付法》。在此之前，作为过渡措施，要抓紧拟订《转移支付办法》，以国务院条例或部门规章的形式发布，增强对转移支付管理工作的约束，理顺转移支付的决策、协调、分配、监管等工作机制和程序。

制定《民族自治地方财政转移支付制度实施办法》，②将对民族地区的转移支付政策通过制定《实施办法》，以具体法规的形式加以确定，通过具体可行的法律条款来规范和约束政府行为，保证转移支付向民族自治地方的倾斜力度，确定中央政府对民族地区的财政转移支付递增比例并确保财政转移份额，对违反《实施办法》的行为进行处罚。

（七）组建多方结合的监督体系

第一，强化转移支付内部监督。一是中央驻民族地区的专员办要把转移支付资金作为监督主题，分别进行事前、事中、事后的监督。二是民族地區政府内部监督，主要是由民族地区各级审计部门对各级财政专项转移支付资金进行审查。

第二，充分发挥人大及其常委会监督作用。全国人大及其常委会应发挥好转移支付政策审查、核定规模、监督检查作用，财经委员会和预算委员会要进一步增强权威性，对财政部提出的转移支付预算进行审定，监督资金的流向和使用情况。还充分发挥民族地区各级人大财经委员会的监督作用。

第三，深化对转移支付的审计监督。一是建立对转移支付项目资金的全程审计制，以促使资金达到预期的使用效果；二是通过将事前审计、事中审计与事后审计监督相结合的方式，将省（自治区）级决算审计和对财政部的中央转移支付审计结合起来，充分揭露转移支付资金付和使用的全过程中产生的问题，加大对违法乱纪行为的惩罚力度，提高违纪的风险和成本。

第四，鼓励新闻媒体参与和社会关注，增加透明度和公开化。要充分发挥社会舆论监督的力量，鼓励社会公众和新闻媒体参与监督。相关部门要逐步加大信息公开的力度，建立重大项目和重点项目转移支付公示制，自觉接受社会和新闻监督，发挥舆论监督作用。

注释：

①雷振扬,成艾华,李俊杰.民族地区财政转移支付的均衡效应研究——兼以广西壮族自治区为例[J].民族研究,2008(1).

②李宝奇,刘建华.财政转移支付制度在民族自治地方的理论与实践[J].延边大学学报(社会科学版),2004(1).

参考文献

[1]王倩倩,薛天光.民族自治地方转移支付制度的完善[J].东北财经大学学报,2008(5).

[2]王玉玲.论民族地区财政转移支付制度的优化——基于历史和现实背景的分析[J].民族研究,2008(1).

作者简介：

王建聪，东北财经大学博士生。

张霞，四川省社会科学院助理研究员。

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