摘 要： 对国土资源违法举报正确处理，涉及国土资源部门依法履行行政职责问题，本文通过分析一起行政诉讼案例来阐明容易混淆的错误处理方式和依法处理的正确方式。

关键词： 国土资源违法举报； 行政程序； 依法处理

2016年xxx等3人以某自治区国土资源厅不作为为由，对该厅提起了行政诉讼，称其于2015年向被告自治区国土资源厅提交查处申请，请求国土资源部门对某市某区某煤矿非法占地、非法采矿及涉及的村委会非法转让倒卖土地行为进行查处。国土资源厅收到申请后，于2015年9月将案件以书面形式转送xxx市国土资源局，要求按照《信访条例》有关规定处理，市国土资源局将此件转送xxx区国土资源分局。2015年10月，区国土资源局作出《关于对xxx等人反映xxx非法占地、采矿、毁林行为的答复》，认定xxx不存在非法占地采矿行为，并将答复送达申请人。申请人对国土资源厅对该申请的处理不服，提起行政诉讼，请求：（1）依法确认申请人要求国土资源厅对xxx市xxx煤矿非法占地、采矿、毁林行为进行检查的申请不予履行监察、查处法定职责行政不作为行为违法；（2）依法判令被告继续履行对xxx市xxx区xxx煤矿非法占地、采矿、毁林行为进行检查、查处的法定职责。

一审法院认为，行政机关的法定职责是法律、行政法规规定的行政机关应当行使的职权，法律、行政法规未授权的职权，行政机关无权实施。依据国土资源部《国土资源行政处罚办法》第五条规定“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源部门管辖，”土地违法监察适用属地管辖。被告依据《信访条例》的相关规定，将原告的申请转送xxx国土资源局查办，履行了对下级监督职责。因此，原告起诉被告不作为理由不能成立，对原告的诉讼请求应予以驳回。申请人不服提出上诉称，原审认定事实不清，被上诉人负有法定的土地监察职责。上诉人收到土地违法查处申请后，错误地适用《信访条例》定性为信访事项，严重违反法定程序。上诉人根据《土地监察暂行规定》，要求被上诉人直接履行土地监察职责，一审法院对此未予查明和认定，请求二审法院公正判决。国土资源厅辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人收到申请后经审查，应由属地管辖机关管辖，且属地机关做出了书面的答复，被上诉人不存在不作为情形，已经履行了法定职责。

二审法院认为，自治区国土资源厅收到申请人查处申请后，将案件转市国土资源局要求其进行处理，市国土资源局将此件转交国土分局，国土分局作出了答复，国土资源厅将案件转交下级土地管理部门查处，并且监督下级土地管理部门作出了答复决定，符合法律规定，不构成行政不作为，驳回了上诉。

本案争议的焦点在于，国土资源厅认为其将申请人的查处申请转送下级国土资源部门，要求按照《信访条例》有关规定处理符合《国土资源行政处罚办法》等有关规定，依法履行了行政职责。而申请人认为其申请系根据《土地监察暂行规定》要求国土资源厅直接履行土地监察的法定职责，而国土资源厅却错误地将其申请适用《信访条例》定性为信访事项，严重违反了法定程序，构成了行政不作为。虽然法院判决支持了国土资源厅的理由，但案件中反映出来的程序问题，也就是行政程序和信访程序问题，值得深入解析。

1. 国土资源部门应积极行使，履行行政职责

按照一般的理解，行政职权是指行政主体依法所享有的对某个领域或某方面行政事务按照一定方式进行组织与管理的行政权力。行政职责是指行政主体在行政活动中所必须遵守和履行的法定义务。行政职责的内容主要表现为两方面：

1. 完成行政工作中法定任务的义务，以实现行政职能和公共利益。具体包括①执行法律的义务②行使法定权利的义务。法律规定，在一定条件下，行政主体必须行使相应权力，才能使得法律规范对特定社会关系的调整得以具体实现。③履行特定法定职责的义务。

2. 遵守法律而不违规的义务。具体包括：符合法定权限、范围而不越权，符合法定职权目的与动机而不滥用职权；遵守法定程序而不违反。履行行政职责，行使行政权力的方式和结果就是作出具体行政行为。

具体行政行为是指行政主体为实现行政管理目标和任务，依职权或应行政相对人申请所实施的对公民、法人或其他组织的权力义务产生实际影响的行为，包括作为与不作为。作出具体行政行为是履行行政职责的主要方式。

国土资源部门具有广泛的行政权力与行政职责。在本案中，申请人要求国土资源部门履行的行政权力和职责是行政检查和行政处罚。

《土地管理法》第66条规定“县级以上人民政府土地管理部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第71条规定“县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚”。这些规定表明，县级以上人民政府土地行政主管部门具有对土地违法行为进行查处的权力与职责。按照《矿产资源法》第四十条的规定，违法采矿由县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门按照国务院地质矿产主管部门规定的权限办理。这些规定表明，县级以上国土资源主管部门有对违法采矿进行查处的权力和职责。

国土资源部《国土资源行政处罚办法》第五条规定：“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”第六条规定：“省级、市级国土资源主管部門管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。”第七条规定：“国土资源部管辖全国范围内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。”第八条规定：“有下列情形之一的，上级国土资源主管部门有权管辖下级国土资源主管部门管辖的案件：（一）下级国土资源主管部门应当立案调查而不予立案调查的； （二）案情复杂，情节恶劣，有重大影响的。上级国土资源主管部门可以将本级管辖的案件交由下级国土资源主管部门管辖，但是法律法规规定应当由其管辖的除外。”

综合以上法律和规章对查处国土资源违法行为的规定可以看出，县级国土资源部门对一般的土地、矿产资源违法案件具有管辖权，包括省级在内的上级国土资源部门对下级国土资源部门具有管辖权的案件均具有管辖权，但可将除法律规定以外的自己管辖的案件交由下级国土资源部门管辖。

2. 行使行政权力应遵守行政程序

行政程序是指国家行政机关在行使行政权，实施行政管理和服务活动过程中所遵循的步骤、方式、顺序、时限以及当事人参与行政活动的空间与时间表现形式。它是行政法律关系主体进行行政行为时应遵守的一定程序，是确保行政行为合法、正确、公正地运行，提高行政效率，保障相对人合法权益，增进相对人对行政机关信赖的一种制度。

行政法律实施过程就是行政程序与行政实体统一的过程。行政相对人只有通过法定的行政程序，才能使他应享有的合法权利变成他真实享有的权益；行政权力也只有通过法定行政程序，才能行使到每个公民、法人身上。

行政机关履行行政职责，作出具体行政行为必须遵守行政程序。

《xxx自治区行政执法案卷示范文本》规定了行政处罚的一般程序。在立案审核环节规定，不符合立案条件的退回，符合立案条件的立案。文本中有《举报案件登记表》，设置了举报人、被举报人等栏目。

国土资源部《国土资源违法行为查处工作规程》规定：

（1）举报发现。通过12336举报电话、举报案件、网络举报等发现的国土资源违法线索。

（2）违法线索处置。对于违法线索，应当填写《违法线索登记表》，认为需要对违法线索进行检查的，应及时安排人员进行检查。

（3）核查结果处置。核查结束后，检查人员应当提交检查报告，提出立案或不立案的建议。

（4）作出处理决定。对于违法事实不成立、违法行为已过行政处罚追诉时效的，予以撤案。

以上规定清晰地规定了举报违法案件的处理程序和处理方式等。

《云南省行政处罚程序规范》第十一条第二款规定，对实名举报、投诉涉嫌违法行为不立案或撤销立案的，应当书面告知举报人、投诉人，说明理由并记录送达情况。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十九条规定“对于不立案的投诉、举报、申诉，经工商行政管理机关负责人批准后，由办案机构将结果告知具名的投诉人、举报人。工商行政管理机关应当将不予立案的相关情况作书面记录留存。”

虽然国土资源部有关规定未规定是否作出不立案决定并告知举报人，但从云南省、国家工商总局等地方级行业的规定看，作出不予立案并告知当事人是通行做法。而且，从行政机关依法行政、合理行政，保障相对人权益看，无论按照行政程序的公开原则，还是参与原则，行政相对人享有获得通知权，国土资源部门应当作出不立案决定并告知举报人。

3. 信访

《信访条例》第十四条规定了信访事项的范围，第二条规定“对依法应当通过投诉、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”该款规定了不属于信访事项的投诉请求的范围。按照第十四条第一款，第二十二条、第三十二条的规定，对依照法定职责应由行政机关处理决定的信访事项，行政机关应在法定期限内做出处理意见，并送达信访人。信访人对处理意见不服的可向原办理行政机关的上一级行政机关复查，对复查意见不服的，可向作出复查意见的行政机关的上一级机关申请复核，由其作出复核意见。复核意见为处理信访事项的终结意见。除了作出处理意见外，办理信访事项的行政机关还可通过化解方式，即由信访人作出诉求已化解，不再信访承诺、签订协议等方式解决。

按照《国土资源部国土资源信访规定》第二十二条规定，国土资源部门对依照法定职责属于国土资源部门职权范围内的信访事项，如属于下级国土资源部门职权范围内的信访事项制作《国土资源信访事项转送书》，直接送由管辖权的下级国土资源部门。

本案中，国土资源厅按照《信访条例》将举报事项转送市国土资源局，要求按《信访条例》有关规定处理。市国土资源局又转区国土资源分局，区国土分局作出了答复，认定被举报人不存在非法占地和采矿行为。举报人未申请复查和复核，区国土分局答复意见为终结性处理意见。

4. 结论

本案中，国土资源厅和国土资源分局按照信访程序对举报人的查处申请进行了处理，由区国土资源分局做出了认定不存在违法行为的处理意见，如果按照查处违法的有关程序规定，则应作出不予立案退回申请的决定，到底哪种方式是正确的？

显然关键在于国土资源厅和国土资源分局对查处申请的处理应作出具体行政行为，履行行政职责，还是作出信访处理行为。如属于前者则应适用行政程序作出行政决定，对其处理不服的应当提起行政复议或行政诉讼；如属于后者则应适用信访程序，对其解决决定不服的，应提出复查复核。

按照前文有关规定，国土资源部门负有登记举报事项，调查核实违法举报信息，根据违法事实是否存在等要素分别作出立案决定或不立案退回申请决定的行政职责。履行这些职责的方式就是按照法定程序行使行政权力作出立案或不立案退回决定的具体行政行为。国土资源部门作出退回申请不立案的决定或作出立案决定是积极的行政行为；不予回复申请是不履行行政职责所作出的消极行政行为。

《行政复议法》第二条规定“公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出复议申请”，第六条第九项规定“有下列情形之一的，公民、法人或其他组织可依照本法申请行政复议，申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的”。《行政诉讼法》第二条，第十二条第六项规定类似情形可提起诉讼。

本案中，国土资源厅混淆了行政行为和信访行为的区别及其应分别适用的行政法律程序和信访程序，导致国土资源部门错误地对违法举报适用信访程序进行了处理，未依法作出具体行政行为，构成了不作为。举报人的行为是请求国土资源部门查处其认为存在的违法行为，目的是为了保护自己的财产权益，举报人如对不立案退回申请不服，显然可以使用前述《行政复议法和》、《行政诉讼法》的规定提起行政复议或行政诉讼，而且，如果国土资源部门对举报人的请求置之不理、拒不回复，举报人显然可以以国土资源部门不作为提起行政复议或行政诉讼，保护自己的合法权益。

因此，不论从处理举报问题的法定行政程序、还是对行政程序的法定救济途径看，对举报人的查处申请应适用行政程序，作出行政行为。

《信访条例》第十四条第二款明确规定，对依法应当通过诉讼、行政复议、仲裁等法定途径解决的投诉请求不适用信访程序，也就不是信访行为。

本案中，举报人的请求属于投诉，而对这类投诉又有前文所述法定行政程序，行政复议程序、行政诉讼程序。因此，对其处理不应适用信访程序，该行为不是信访行为。

国土资源部门按信访程序转送、处理举报人的请求，是以信访程序替代法定行政程序，已致其合法权益得不到行政途径，行政复议途径和行政诉讼途径的救济，只能通过信访途径救济，实际构成了行政不作为，法院判决也是错误的。

综上，区别举报国土资源违法的请求属于信访事项还是履行行政职责申请，关键在于对其处理是否有法定行政程序以及作出的处理结果是否可能侵害举报人的合法权益而可以提起行政复议和行政诉讼，如是则应适用履行行政职责的行政程序，反之则应适用信访程序。

简言之，行政机关对行政相对人属于本部门管理范围内的请求应作出具体行政行為是原则，作出信访行为是例外，只有没有法定行政程序，行政复议，行政诉讼程序的情形，才应作出信访行为。

本案中，按照以上规定，国土资源厅收到查处申请后应按照《办法》规定交由下级国土资源部管辖。区国土资源局收到交来的查处申请后，可按照某自治区《行政执法示范文本》和国土资源部《规程》的规定，填写《举报案件登记表》，及时安排人员进行检查，检查人员检查后提出立案或不立案的建议，由区国土资源分局依法作出决定。对符合立案条件的，作出立案决定；不合法立案条件的将查处申请退回举报人。国土资源部门决定不立案将查处申请退回举报人的行为属于具体行政行为，与举报人的权益密切相关。因此，在决定不立案退回查处申请的决定中应告知其享有的行政复议和行政诉讼的权利。