《中华人民共和国野生动物保护法》是1988年出台的，至今已经25年了。法律出台后，对于提高人民群众保护野生动物的意识，保护野生动物的种群繁衍起到了积极的作用。历经20多年，野生动物保护法有许多条文已经和现实有极大地不适应，亟需进行彻底修改。25年来野生动物保护法只是在2004年由全国人大常委会进行修改过，而且仅仅是修改一条。笔者从事多年的野生动物保护立法工作，我谈点个人对自然保护区法律法规问题的一点想法。

自然保护区是国家为保护自然环境和自然资源，对具有代表性的不同自然地带的环境和生态系统、珍贵稀有动物自然栖息地及其他历史遗迹和重要水源地筹划出界限加以特殊保护的自然地域。自然保护区以保护自然资源为主，还须把科研、教学、旅游和生产结合起来，统一经营管理，使之成为以自然保护为主的科学实验、生产示范和旅游的基地。保护区可划分为核心区、缓冲区和实验区。1985年国务院在《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》第一条说到：“自然保护区是保护自然环境和自然资源、拯救濒于灭绝的生物物种、进行科学研究的重要基地”。1994年出台的《中华人民共和国自然保护区条例》里面定义：是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。

关于自然保护区的管理，在1994年以前并不存在太复杂的问题，因为国务院1985年就批准了《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》，由当时的林业部施行。“管理办法”第四条规定：“自然保护区分为国家自然保护区和地方自然保护区。国家自然保护区，由林业部或在省、自治区、直辖市林业主管部门管理；地方自然保护区，由县级以上林业主管部门管理”，当时还没有省级自然保护区之说。该办法第六条还规定：“根据本办法第五条规定建立自然保护区，在科研上有重要价值，或者在国际上有一定影响的，报国务院批准，列为国家自然保护区；其他自然保护区，报省、自治区、直辖市人民政府批准，列为地方自然保护区。”1988年全国人大常委会颁布施行了《中华人民共和国野生动物保护法》，标志着中国的野生动物保护和自然保护区管理工作真正走上了法制化的轨道。野生动物保护法第十条规定：“国务院野生动物行政主管部门和省、自治区、直辖市政府，应当在国家和地方重点保护野生动物的主要生息繁衍的地区和水域，划定自然保护区，加强对国家和地方重点保护野生动物及其生存环境的保护管理。”同时还规定：“自然保护区的划定和管理，按照国务院有关规定办理。”这里对自然保护区的管理对象、管理方式都做了明确的规范。问题出在后来的《中华人民共和国自然保护区条例》的有关规定上。条例的第八条是这样规定的：“国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。

国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。

国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区。

县级以上地方人民政府负责自然保护区管理部门的设置和职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地具体情况确定。”

笔者认为最关键和最复杂的问题也是最不合理的就是第八条第一项的规定，即：“国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制”。理由是：一是按照2000年出台的《中华人民共和国立法法》和1996年出台《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，行政法规的法律效力是不得高于上位法即法律的。因此，自然保护区条例的法律效力是低于野生动物保护法的。国务院当时出台这个条例时，国家的法律还没有出台，对此我们可以理解也可以参照执行。问题在于国家法律已经出台之后，《中华人民共和国自然保护区条例》的提法仍然没有修改，这显然是不妥的。其次，1994年当时国家还没有进行机构改革，国家林业局还是叫林业部，是国务院组成机构。让当时的国务院直属机构环保局管理国务院组成机构，这是一个不妥。第三，国家对于管理体制、方式有严格的规定，按照以往的经验教训，不应该实行分级分部门管理的主张。早几年在三江源的自然保护区就是分成两个部门管理，连四川的大熊猫管理基地都是两个机构管理。长此下去，对于自然保护区的管理工作显然是不利的。笔者理解是《中华人民共和国自然保护区条例》对自然保护区实行综合管理和分部门管理，目的是为了加强自然资源的统一管理，防止在资源管理上面出现各行其是的现象。可是综合管理还可以说得过去，分部门管理在实际工作中又留下不合理的东西，在实际工作中很难操作。政府各部门本来对本部门的工作管理是顺理成章的，现在又多了一个“婆婆”，事实上也招致各部门明里暗里的抵制。条例的第八条第三款的规定“国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区”，实际上规定很清楚，各部门就是各类自然保护区的主管部门，为什么还要多一个“婆婆”呢？

笔者从事农业立法20年，我对“分部门管理”的提法持反对的态度。在国家层面上立法就形成争议，到地方上就会造成“神仙打仗，百姓遭殃”的局面。哪个部门都有法律依据，哪个部门都不想放弃既得利益。国家在前些年对水资源的管理就有过类似的经验教训。老水法过去对水资源管理实行分级分部门管理的方式，结果就形成“一龙治水、九龙管水”的局面。立法的时候，水利部门和建设部门就为了一个城市地下水的管理就打得不可开交，新水法就摈弃了这样的提法，采取了分区域分流域管水的方式，根本改变了双重领导的方式。而且，在资源管理问题上，对水资源加强了严控，甚至提到了“着力实行最严格的水资源管理制度”。这样的提法将来甚至可以作为基本国策而写进宪法的。基于此笔者认为，不论是环保部还是国家林业局管理自然保护区，最基本的原则就是以国家利益为重，谁管理对野生动物保护、对自然环境的保护有利就由谁管理。另外，为了适应管理的需要，要及时修订法律法规，不适应的法律法规要及早修改，以适应实际工作的需要。从立法法的角度看，自然保护区条例的规定与野生动物保护法规定不一致，条例本身就应该修改。改革开放之后有些地方地方保护主义倾向非常严重，把自然保护区当作了自己的财产和摇钱树。因为设立自然保护区不但可以提高自己的知名度，还可以通过旅游增加自己的税收。笔者始终认为，自然保护区和森林公园是不一样的，自然保护区是人类最后的净土，适度的开发是可以的。但是要把它作为风景区和森林公园，作为挣钱的工具，显然是不妥的。最关键的是不符合党的十七大一直强调的建设生态文明的要求。如果保护区不挣钱，只是投入，相信没有一个地方会主动要求对自然保护区负责的。按照国际惯例，国际自然基金会只对自然保护区负责，不对开发区负责。如果我们单独成立所谓独立的风景区管委会，国际自然基金会将不再对自然保护区负责和投资，对自然保护区建设也是一大损失。

其实，体制不顺仅仅是一个方面的原因，我认为不顺的最大原因是部门之争，利益之争，更是法律规定不明确形成的。在自然保护区开展旅游，搞开发，必须坚持以保护自然资源和自然环境为主，旅游服从保护和适度开发的原则，这是国家法律法规明确规定的，任何人都不能违反的，也不能以牺牲自然环境为代价来开展旅游和开发。国家在修改野生动物保护法的时候，应该明确自然保护区的管理职责、职能和部门。