【摘 要】南京国民政府统治初期，全国推行大学区制改革，然而改革仅推行不到两年便以失败而告终。笔者认为，改革失败的原因在于其不符合当时的政治经济发展现状，其体制自身存在的问题，模仿失当、缺乏过渡等。

【关键词】大学区制改革 失败 国民政府

【中图分类号】G649.29 【文献标识码】A 【文章编号】1674-4810（2013）16-0024-02

南京国民政府在成立之初积极推行教育改革。1927年，为改变教育行政部门的官僚化习气，国民政府任命蔡元培为中央教育行政委员会常务委员，负责在浙江、江苏两省试行大学区制，后来又推广到北京。大学区制，即将全国依现有的省份及特别行政区划分为若干大学区，每大学区设校长一人，总理一切学术和行政事项。① 然而试行不到两年，大学区制改革便在众多反对声中宣告失败。笔者认为，大学区制改革失败的原因是多方面的。

一 不符合当时的政治经济发展现状

1927年大学区制推行之初，南京国民政府的政权尚未稳固，急需收回被政客和军阀把持的教育权。蔡元培提出的“教育部不得干涉大学区事务；教育总长必须经过高等教育会议承认，不受政党内阁更迭的影响”② 等要求正适应了国民政府的这一需要，国民政府也因此逐步实现了对教育的控制。然而宁汉合流之后，国民政府的统治得到了巩固，大学区制的推行便开始与政治统一的趋势背道而驰。1927年8月，集中了党、政、军大权的蒋介石在国民党二届五中全会上提出“以党治国”的建国方针，并宣布“军政时期”结束，“训政时期”开始，提出要做到军政统一、思想统一。此时大学区制所要求的“经费独立，立法独立，人事独立”显然与国民党对各项事业实行独裁统治的目标格格不入，国民党对大学区制的不满也渐渐表露出来。胡汉民曾说：“教育不可无主义、主义只能归宗一。我们现在即已唯一的三民主义救国、建国、治国，教育是不可跳到国家范围以外去的……我们不能让所谓‘包罗万象’摇动了我们的教育宗旨！今后我们在唯一主义的民族，唯一主义的国家，唯一主义的政治之下，必不允许教育独异于此唯一的主义，而有所兼容。”③由此可见，在国民党的一党独裁下，大学区制是很难维系的。

从经济角度看，虽然当时民族资本主义在蓬勃发展，但是小农经济仍占据主体地位，这一方面使得国内高等教育需求不足；另一方面，各地不愿意把有限的资金投入到刚刚起步的高等教育事业中来，于是各地纷纷起而反对。中山大学区中等学校联合会曾就此上书国民政府：“中央大学为全国学术之总汇，其经费应由中央政府负担，而苏省中小学校及地方教育事业不应直隶中央，其经费来源尤不应与大学混合支配，以免纠纷。”④ 可见大学区制建设的经费与各地的经济发展水平之间存在矛盾，该政策得不到地方教育单位的支持。

究其根源，当时中国的经济发展较为落后，政治民主化程度较低，尚不具备教育独立、学术自由的条件。何况教育作为上层建筑，既受到经济基础的制约，又受到上层建筑中政治方面的影响，因此要避开政治而为教育开辟一片净土的设想具有一定的空想性。

二 大学区制体制自身存在的问题

大学区制的试行就其理论及实践过程来看也存在很多问题。

首先，大学区制在理念上存在问题。蔡元培出任北大校

长后，成功实行了民主化改革，使得当时以北大为首的中国各大学已基本形成了大学自治的理念。然而大学区制推行后，高校的办学自主权受到了很大影响，办学积极性受到严重挫伤。可以说，大学区制将多所大学合并成一个大学区以统一管理的办法与当时大学自治的理念是水火不容的。另外，当时中国正处于新旧教育的转型时期，科举时代遗留下来的“学而优则仕”的思想依然存在，加之大学区制十分推崇高等教育，很多读书人便把大学作为当官发财的进阶之梯，这与大学区制使教育免受政治影响的本意实为南辕北辙。

其次，大学区制没有处理好与基础教育的关系。大学区制把高等教育推到了很高的地位，而忽视了当时中国基础教育十分薄弱的现状，使得高等教育如“空中楼阁”般畸形发展。这一点在教育经费的分配方面体现得尤为明显。各地的教育经费由各大学区的中山大学校长负责，因此经费的分配往往向高等教育倾斜。以江苏为例，“在改革以前，高等教育部分占全额百分之三十，普通教育经费占百分之五十四。改革以后，大学当局声言以原有经费办原有事业……大学经费实已超过普通教育经费总额。”⑤ 教育经费分配不平衡激化了高等教育与基础教育之间的矛盾，基础教育界联合抗议，表示“大学当局不谙世界教育之趋势，甘心违背平民化之原则，造化贵族氏之教育”⑥，大学区制摇摇欲坠。

再次，大学区制组织不健全，行政效率低。要把原本独立的数所大学合并成一体，必然会产生很多问题和矛盾。大学区制规定，各大学区在校长下设秘书长、处长、科长，实际权力集中于校长一人身上。然而“校长除开会外，从不涉足教育行政的部门，各部事务都由秘书长和部长指挥处理，和旧时的教育厅并无两样”，⑦ 这样就造成了大学校长和各教育管理部门各自为政的现象，其职责分配不明确，降低了行政效率。另外，在这种组织框架下，“往往一件事情，一处长同意而他处长未同意，经日累月延，复甚至训令既发，收回者有之，变动者有之，忽彼忽此，威信动摇”。⑧ 大学区制行政效率低下可见一斑。

由此可见，大学区制体制无论在理念上还是实践上都存在诸多问题，这对于其试行的最终失败有着不可推卸的责任。

三 模仿失当，缺乏过渡

正如时人所言：“（此制）在法国施行，也许有很好的成绩，若整个的把它搬到中国来，是否适合于中国的教育情形和环境的需要，实是很大问题。”⑨ 在中国推行大学区制实是引进外国的制度、借鉴外国的经验，而其是否能植根于中国的土壤决定着该制度在中国的成败。

蔡元培模仿法国的教育行政制度，并在此基础上广泛吸收了美国、德国、瑞士等国教育行政制度的优点，在中国推行大学区制，然而他却并未考虑该制度在中国的可行性。法国自古就有地方分权的传统，在地方教育行政体制上，则是“中央集中领导下充分调动省、市、镇的积极性来管理初等教育并保证专家对教育决策和管理的发言权”。⑩ 然而在中国，自古以来高度的中央集权削弱了地方上的权力，中国缺乏各地区自治的传统和经验，因此照搬法国的教育行政制度的可行性很小。

另外，改革没有过渡期，缺乏群众基础，这也加速了改革的失败。作为舶来品的大学区制改革只注重制度层面而忽视了思想层面，广大民众对此缺乏基本的了解，加之改革步骤过快，使得已经习惯了原有教育模式的社会各界一时难以接受。面对突如其来的大学更名重组，北大学生就曾激烈反对：“北大内部之整个严密组织，及其校内特有校风与精神，亦因改组或合并而分崩离析，不是把北大活活枪毙！把一个在本国与国际间文化与学术上有相当位置的大学消灭了。”○11大学区制改革没有遵循事物发展的一般规律，忽视了各大学内部已有的自治理念和凝聚力，缺乏循序渐进的过程，而是急于求成，其最终走向失败在所难免。

四 其他原因

大学区制改革的失败还有一些其他方面的原因。

第一，蔡元培的辞职加速了改革的失败。当时北平试行大学区制后，北京大学按规定应更名为北平大学，然而这遭到了许多与北大有渊源的人的反对，其中便包括主张推行大学区制的蔡元培。但北平大学区教育行政机构坚持改名，蔡力争无效，于是辞去政治会议委员、国府委员、大学院院长等职务，携眷离开北京。蔡的退出使得改革失去了一位有力的支持者，加大了改革推行的难度。

第二，该体制内派系斗争严重。北洋军阀统治时期，教育部逐渐沦为各派系争夺地盘和权势的官僚机构。而当时在思想界，形成了留日派、留法派和留欧美派三个派系，大学区制的推行使得留欧美派和留法派通力合作，与留日派产生了矛盾。大学区制的主要领导人也出现了“各怀鬼胎，各为其主”的现象。

大学区制仅试行了两年便被废止，这与当时的政治经济情况以及该制度自身的弊端是分不开的。然而在当时的历史情况下提出教育独立的主张并付诸实践仍具有很大的进步意义，其失败的原因对今天的教育事业也具有很大的借鉴意义。

注 释

①刘正伟.论大学区制的试行及其对普通教育的影响[A].纪念《教育史研究》创刊二十周年论文集（10）——中华民国教育史研究，2009

②○11周颖.“昙花一现”的教育改革——大学院与大学区制评析[J].现代教育，2007（2）

③李立峰.民国时期大学院制存废考评[J].集美大学学报，2002（4）

④《中央大学区中等学校联合会关于大学区制忽略中等教育请设法变更呈》中华民国档案资料汇编（第五辑·第一编·第一册），第39页，转引自：李立峰.民国时期大学院制存废考评[J].集美大学学报，2002（4）

⑤⑥《中央大学区中等学校联合会为反对大学区事致国民政府呈文》，原件藏于中国第二历史档案馆，转引自：戚如高、张庆军.中国教育行政体制改革的尝试——关于大学院和大学区制[J].历史档案，1989（3）

⑦⑧戚如高、张庆军.中国教育行政体制改革的尝试——关于大学院和大学区制[J].历史档案，1989（3）

⑨杨卫明、黄仁贤.中国教育管理体制改革的非凡尝试——民国时期的“大学院”与“大学区”制[J].国家教育行政学院学报，2006（10）

⑩崔艳丽.民国大学区制改革及其启示[J].河西学院学报，2009（4）

〔责任编辑：庞远燕〕