摘 要：《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》再次明确指出，国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例2012年要达到4%，表明了党和政府高度重视教育，切实加大教育投入的决心。要实现这一目标，一是大力发展经济，增加财政收入，为增加财政性教育经费投入奠定坚定基础；二是分解任务、量化指标，建立与各级财政收支结构相适应的资金分担办法和机制；三是建立严格监督考核制度，实行一把手负责制和问责制。

关键词：财政性教育经费；GDP4％目标；实现

中图分类号：G40-011.8 文献标志码：A 文章编号：1002－0845(2011)04－0081－02

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国家财政性教育经费占国内生产总值4％的投入指标是世界衡量教育水平的基础线。1993年，中共中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》就提出，国家财政性教育经费支出占GDP比例2000年要达到4％。但截至2008年，国家财政性教育经费支出占GDP的比例只达到3.48％，仍然低于4.5％的世界平均水平，没有实现财政性教育经费支出占GDP4％的目标。究其原因，一是国家财政方面收入的客观原因。财政支出占GDP的比例乘以财政性教育经费支出占财政支出的比例，等于财政性教育经费支出占GDP的比例。财政支出规模取决于财政收入，如果财政收入规模小，占GDP的比例低，财政支出占GDP的比例自然也就低，就会在客观上制约了教育支出的规模。财政部丁学东副部长在答记者问时说：“我国2009年财政收入占GDP的比重是20.4％，这低于各国平均水平10个百分点左右，这也制约了我国财政性教育经费占GDP比重的进一步提高。”这是客观事实。二是政府主观原因。财政性教育支出占财政支出的比例高低，是反映一个政府对教育投入努力程度的指标，是影响财政性教育经费占GDP4%目标的重要因素。各级政府财政性教育经费占财政支出究竟应该占多大比例，十几年来国家没有刚性规定，也没有硬性考核和责任追究机制，这就导致了各级政府的责任不清，任务不明，努力程度不一，直接影响了4%目标的实现。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》再次明确提出，提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例，2012年要达到4％。表明了党和政府高度重视教育，切实加大教育投入的决心。如何保证实现这一目标，笔者做了一些思考。

一、大力发展经济，增加财政收入，为增加财政性教育投入奠定坚实基础

财政性教育经费包括财政预算内教育经费，政府征收的用于教育的税费(主要是教育费附加、地方教育附加和地方教育基金)，企业用于所办中小学的支出，校办产业、社会服务收入中用于教育的支出等。2008年全国财政性教育经费投入10 449.6亿元，其中预算内教育经费和政府征收用于教育的税费10 376.2亿元，占99.3％，企办校和校办产业社会服务收入用于教育73.4亿元，仅占0.7％。可见，要实现4%目标，关键是各级政府财政要增加教育投入，并保证到位。而要增加财政教育投入，通过发展经济增加财政收入是前提和基础。为此，各级政府包括教育部门和学校都要做出努力。一是各级政府必须把发展经济作为第一要务，又好又快地发展经济，不断增加财政收入，逐步提高财政收入占GDP的比例，这样政府财政才有更多的财力投入教育，为4%目标实现奠定坚实的基础。二是各级政府在发展经济、增加财政收入的同时，要调整财政支出结构，拓宽投资渠道，切实增加财政教育投入。近来，国家已经先后出台了内外资企业统一征收教育费附加、提高地方教育附加费(未开征的省份要报国家批准后开征)征收标准、土地出让金一定比例用于教育等一系列政策措施，地方政府应不折不扣落实到位。三是教育部门和学校一定要发挥自身人才和科研的优势，积极主动参与当地经济建设，不断增强服务和支撑当地经济和社会发展的能力，为当地经济和社会发展做出应有的贡献，以不断增强的服务和支撑当地经济社会发展能力，赢得更多的政府财政性教育投入。

二、分解任务，量化指标，建立与各级财政收支结构相适应的资金分担办法和机制

1.建立切合实际的指标任务体系

建立与各级政府财政收支结构和教育规模相适应的财政教育投入分担办法和机制，是保证各级政府努力程度到位的前提和核心。如何建立这一办法和机制，《纲要》明确到2012年财政性教育经费占GDP的比例达到4%。能否直接用财政性教育经费占GDP比例这一指标自上而下分解任务呢？笔者认为不妥。一是财政收入水平不平衡。各地财政收入受经济发展水平不同的制约，收入水平不同，占GDP的比例存在较大差异。依据中国统计年鉴和财政预决算报告，2009年，全国财政收入68 518亿元，全国财政支出76 300亿元，占GDP的22％。其中，中央财政收入35 916亿元、地方财政收入32 603亿元，地方财政收入占GDP的比重，上海、北京达到17％，中西部省份大部分为6~7％，相差也是10个百分点；地方人均财政收入5 133元，地方人均财政收入高的北京(11 549元)、上海(13 850元)都在一万多，而低的中西部省份只有一千多元(西藏1 037元、河南1 187元），说明因各省经济发展程度和现行财税体制的原因，地方财政收入水平、自给能力存在较大差异，地方财政收入与按属地原则统计的GDP直接关联度存在较大差异，地方财政收入占GDP的比例差异较大，处于严重失衡状态。二是财政支出来源结构不平衡。因地方财政自给能力不同，财政支出中，来源于中央财政各种转移支付的资金所占比例不同。全国财政支出76 300亿元，占GDP的比重为22％；其中，中央财政支出43 820亿元(中央本级支出15 256亿元，通过各种转移支付给地方28 564亿元)，地方财政支出61 044亿元，地方财政支出中，来源于地方财政收入占53％，北京、上海、广东、浙江、江苏等发达地区80％以上来源于地方，中西部省份30%~40％来源于地方，西藏、甘肃、青海、宁夏、新疆等西部地区来源于地方的低于30％；来源于中央各种转移支付占47％，东部发达省份不到20％，中西部一般都在60％以上，西部省份高于70％以上，说明各省财政收支结构差异很大。三是教育规模不平衡。各地教育规模、承担的教育工作任务量不同。全国各级各类学校在校生26 679万人，全国总人口133 474万人，占总人口20％。但从各省来看，这项指标并不均衡，在校生占人口的比例高的达到24％(河南、贵州、宁夏)，低的为14％(上海)、15％(黑龙江)，相差近10个百分点。在上述三个方而的差异和不平衡交织和共同作用下，导致了教育事权和财权的不平衡。这种情况在省以下同样存在。而能够调节不平衡的关键，是自上而下调整财政支出来源结构，即上级政府的转移支付。因此，笔者认为，财政性教育经费占GDP4％指标，应是对全国而言。自上而下分解任务、落实责任时，不宜直接使用该指标，而应使用财政教育支出占财政一般预算支出和基金预算支出之和(以下简称“财政支出”)的比例指标来核定。

2.明确核定各地财政教育支出占财政支出的比例

在核定比例中，应考虑现实的可行性和可操作性。第一，明确的比例应基本满足教育需求。财政教育支出占财政支出的比例多少，要与教育实际规模、需求相适应，确定的比例应满足教育实际需要，但也不能浪费，不同地区财政教育支出占财政支出比例应有所不同。当前，应根据各级各类教育的经费筹措体制和价格水平，制定与价格指数联动的各级各类教育生均经费标准和财政拨款标准，在标准没有制定前，应根据近几年各地实际支出平均水平和价格增幅因素确定，以确保比例明确后基本满足与各地教育规模相适应的实际需求。第二，明确的比例是要与现行财政体制下财政收入支出来源结构相适应。前面已经谈到，地方财政支出中，来源于地方财政收入占53％，来源于中央各种转移支付占47%，而且东中西部各省之间差距较大，由此形成的财政收支来源结构必然直接体现在财政教育投入上。因此，上级政府在核定下级政府财政教育投入占财政支出的比例时，应规定两个方面比例。一是上级政府转移支付资金用于教育的比例；二是下级政府用本级政府财政收入安排教育支出占本级财政支出的比例。地方某级政府财政教育支出占财政支出的比例=财政教育支出总额(即上级政府转移支付资金用于教育金额+本级政府财政收入用于教育金额)/财政支出总额(即上级政府转移支付安排的支出+本级财政收入安排的支出)×100％。第三，中央和省政府应加大对困难地区统筹支持的力度，努力促进教育均衡发展。目前，北京、上海等发达地区，中小学预算内生均经费已是落后地区的8倍以上，高于中西部地区大学生均经费水平。在努力实现4%目标、核定各地财政教育支出占财政支出的比例时，必须加大统筹力度，大幅度加大对贫困地区的支持力度，适度提高比例，努力缩小省与省、市与市、县与县之间的差距，推动均衡发展目标的实现。第四，在明确财政教育支出占财政支出的比例时，应防止“被达标”现象的出现。应严格口径和要求，不能把学费等预算外资金调入预算内，以学费等预算外投入抵顶政府财政预算内教育投入，更不能虚列政府财政教育投入资金。

三、建立严格监督考核制度，实行“一把手”负责制和问责制

目前，教育事权属于教育行政部门和学校，而教育财权分属于同级政府的财政部门和计划部门，教育事业费归属财政部门，教育基建经费归计划部门，而这三个主要部门在同级政府中又分属于政府的不同领导分管。地方政府分管教育工作的领导，一般都为民主党派同志，在政府财政的教育预算安排及政府超收部分能否保证按规定安排给教育问题上，分管教育的政府领导同志，往往只有到了人大或人大常委会表决环节才有一定话语权，而此时政府的预算或超收部分预算安排已很难再进行调整。在地方一级政府，只有政府的一把手才能将教育的财权、事权有效地统筹起来。因此，要确保实现4%目标，在核定合理的各级政府财政教育支出占财政支出的比例后，必须切实加强领导，把任务和责任落实给各级政府“一把手”，实行政府“一把手”负责制。同时，建立严格的监督考核制度，实行问责制。一是严格本级政府人大监督制度，政府必须如实向本级人大报告教育经费预算安排和执行情况，接受人大的监督。人大及其常委会应严格履行监督权，对教育经费投入不到位和使用管理出现问题的，进行质询和问责。二是上级政府要切实履责，严格监督，实行严格的奖惩制度。上级政府财政转移支付用于教育的资金，要按规定提前告知下级政府及其财政、教育部门，并保证按时足额到位。因上级政府财政转移支付原因而导致的教育投入不到位、不及时，应由上级政府负责，再由上级政府及其有关部门追究其责任。本级政府用本级财政收入安排用于教育的资金，如不及时足额到位，上级政府应给予通报批评并按规定追究政府及主要领导的责任。三是要切实发挥各级审计部门的职能作用，加大审计工作力度，对财政教育经费投入和使用管理情况进行全程审计监督。只有这样，硬指标才能变成硬任务，才能保证2012年全国财政性教育投入占GDP4％目标的实现，才能保证4％目标实现后的稳定增长，才能保证《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》目标任务的完成。

〔责任编辑：邰学群〕