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十八届三中全会《决定》强调：“深化教育领域综合改革。”在笔者看来，教育改革就应该是综合的、全面的，局部调整对整个改革的推动效果不大。要深化教育领域综合改革，就必须切实推进《教育规划纲要》所确定的五大改革内容，即人才培养体制改革、考试招生制度改革、建设现代学校制度、办学体制改革、管理体制改革，尤其是管理体制改革、考试招生制度改革、建设现代学校制度是接下来教育领域综合改革的重中之重。

如何深入推进“综合改革”，是非常考验教育改革者智慧和能力的。党的十八届三中全会提出“要推进国家治理体系和治理能力现代化”，依笔者之见，应该把教育领域综合改革放在这个大的改革背景下来理解，通过建立现代政府和现代学校，实现教育治理体系现代化，才能彻底解决当前困惑教育的老大难问题。

发展农村和贫困地区教育，不能单靠拨款，要形成一套新的治理体系

李克强总理2013年12月4日主持召开国务院常务会议，部署全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件。这是近年来我国高度重视贫困地区教育发展的一个缩影。

由于历史欠债较多，目前我国农村和贫困地区的教育距发达地区和城市仍然有很大差距。要缩小这一差距，标本兼治，就必须走一条综合改革、协同推进的道路。事实上，发展农村和贫困地区教育，单靠投钱并不能解决问题，它需要形成一整套制度。

从拨款角度说，中央设立的帮助贫困地区专项资金，只是“治标”之举。真正的“治本”举措，则是改革义务教育经费保障机制。统计显示，目前县级财政对义务教育经费的保障比例占80%，这直接导致由于县级财政实力不同，各地对义务教育的保障力度也不同，由此带来城乡、地区的不均衡问题。只有加大省级财政统筹和中央财政转移支付的力度，才能做到省域内各义务教育学校办学标准一致，由此缩小城乡差距。这次国务院常务会议也明确提到，调整中央和省级财政教育支出结构，最大限度向贫困地区义务教育薄弱环节倾斜，由省级政府统筹使用资金，因地制宜、分步逐校实施。这需要切实落实。

从公平角度说，中央推出国家扶贫定向招生计划，也是“治标”之举，只能有限补偿公平。真正的“治本”之举，应是推进高考制度改革，打破现在的分省按计划集中录取制度——如实行全国重点大学面向全国统一招生，采用“统一测试+自主招生”的方式，全国各地考生在任何地方都可以报考，以统一的测试成绩去自主申请大学，大学在录取时综合考查统一测试成绩、高中学业水平成绩、大学面试成绩以及各地的教育因素进行录取，这样以解决高考中的地区不公平问题。

另外，要通过教育改变贫困地区面貌，还必须改革我国的教育模式。我国基础教育无论在农村还是在城市，都实行升学教育模式，简单地说，教育就是为升学服务。在这种模式下，农村基础教育实质是“背井离乡的教育”——以升学离开农村为目的。这带来一个问题是，教育强县、教育强镇，出的大学生多，可当地经济发展却因缺乏人才而落后。而且，当地百姓投入教育的模式也面临破产，以前送子女上大学，毕业后在城市找到工作，挣钱可寄回家；现在花钱送子女上大学，毕业后很有可能找不到工作，家庭陷入困顿。上大学致贫，成为我国农村的新问题，在一些地方出现了新的“读书无用论”。近年来，国家推行村官工程、免费师范生计划，出台政策鼓励大学毕业生回基层、农村，但由于地方缺乏积极性，加之当地没有为大学生发展事业提供舞台，效果并不特别理想。真正的教育扶贫，应该立足于当地经济、社会发展培养人才，重视农村生活教育、职业教育，通过人才培养改善农村社会、经济发展状况，再给人才提供农村事业发展空间，这才是教育和区域经济发展的良性循环。

因此，发展贫困地区教育，必须加大教育改革力度，通过义务教育经费保障机制改革、升学考试制度改革、基础教育办学模式改革等多个方面的综合改革，为所有贫困地区学生提供平等的求学环境、多元的教育选择。离开深层次的教育改革，贫困地区教育发展的顽疾将难以得到医治。

破解义务教育均衡难题，政府部门要转变行政治理思路

“择校”一直是我国义务教育的一大难题。针对“幼升小”“小升初”乱象，2014年1月14日，教育部出台了《关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》，强调“地方各级教育行政部门和公办、民办学校均不得采取考试方式选拔学生。公办学校不得以各类竞赛证书或考级证明作为招生入学依据”，要求“逐步减少特长生招生学校和招生比例，到2016年经省级教育行政部门批准招收特长生的学校所招收的特长生比例应降到5%以内。没有特长生招生方式的地方不再增设该方式”。

笔者赞成政府部门为解决“择校”热所做的努力，但同时也认为：对于做好“小升初”就近免试入学，教育部门必须首先搞清楚义务教育均衡与就近免试入学之间的关系，如果两者的关系混乱，推行“小升初”就近免试入学，非但无法缓解择校热，还会制造新的问题。

义务教育均衡与就近免试入学的合理关系是，政府部门努力推进义务教育均衡发展，缩小义务教育区域、城乡、校际差异，所有公办义务教育学校办学质量差不多，受教育者于是选择就近入学。而对于所有就近入学的需求，政府部门必须保障，让孩子无需测试入学。这也是《义务教育法》规定的内容，该法第十二条规定：“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”

然而，在现实之中，义务教育均衡与就近免试入学的关系却发生了颠倒：一些地方教育部门以就近免试入学来“倒推”义务教育均衡发展。其具体做法包括：严格限制学生跨区域择校；在限制学生择校、学校测试上“狠下功夫”，禁止所有学校包括民办学校举行入学测试，将跨区择校作为评价一个地区义务教育均衡的重要指标。

但这些“功夫”并不会带来义务教育均衡的局面，只是做推进义务教育均衡的表面文章。而且，禁止民办学校测试，还与我国《民办教育促进法》规定的民办学校有自主招生的权利相冲突。

更为重要的是，不管是禁择令，还是禁考令，都可能得不到执行。如果一所学校办学质量很好，有几千名学生慕名申请，学校只招200名学生，学校不举行笔试、面试、也不准看材料，学校以何种方式筛选学生？最终这会不会演变为“条子生”、金钱择校？这会缓解择校焦虑吗？

正常的就近免试入学，应该是义务教育均衡发展的结果，而不应是推进义务教育均衡发展的手段。切实推进义务教育均衡，需要政府部门做的是加大投入和放权，即在增加对义务教育投入的同时，逐步建立社区教育委员会，负责社区教育的发展决策，以此彻底扭转政府部门“管办评合一”的模式。多地试点的经验表明，当社会和社区介入学校管理后，不仅会促进学校办学水平的提升，而且会使社区对学校的满意度有所提升，从而较好地防止“择校”热。眼下地方教育部门出台各种禁令，与放权治理的思路正好相反，发通知治理，本身就是行政治理思路，于是导致“按下葫芦浮起瓢”也不奇怪了。

招考分离考验的是教育治理体系整体变革

十八届三中全会《决定》提到，要“逐步推行普通高校基于统一高考和高中学业水平考试成绩的综合评价多元录取机制。探索全国统考减少科目、不分文理科、外语等科目社会化考试一年多考。试行普通高校、高职院校、成人高校之间学分转换，拓宽终身学习通道”。此后，教育部副部长刘利民2013年12月5日在接受记者采访时表示，根据党的十八届三中全会的部署，教育部已经完成制订考试招生总体方案，即将面向全社会公开征求意见。针对《决定》提出的“逐步推行普通高校基于统一高考和高中学业水平考试成绩的综合评价多元录取机制”，刘利民说，今后的考试主要要考查学生高中学业完成情况，将分别采用合格和等级方式来呈现考试成绩，不再用百分制，避免“分分计较”。学生也将根据自己的兴趣、志向和优势，自觉选择部分等级性考试科目来参加考试，每一门课程学完即考，“一门一清”，避免毕业时“一次考三年”的压力。

可以说，高考不分文理科、高中学业水平测试计等级一门一清、英语科目一年多次考，成为社会最关注的高考改革，而在笔者看来，这些改革都必须与招考分离相结合，才有灵魂，否则难以起到减轻学生负担，让学校、老师、学生从应试教育中摆脱出来的效果。

高考不分文理科，这在2009年制订《教育规划纲要》时曾引起广泛讨论。但2010年颁布的《教育规划纲要》并没有提到这一改革设想。这次《决定》明确提到不分文理科，是《决定》深化教育改革、相对于《教育规划纲要》的新意之处。

推进高考不分文理科，这一构想是很好的，可以避免中学过早分文理科，导致学生知识结构出现偏差。但是，实行这一改革，必须与考试、招生分离同步推进，如果离开了考试招生分离，在现有的集中录取框架之下，实行不分文理科，可能会出现两方面问题。

其一，增加学生负担。众所周知，目前的集中录取制度，使得“教招考一体化”，应试教育严重，中学教育是考什么，就教什么，学生就学什么。为做到文理不分科，就将既考文科科目，也考理科科目（如果不考，老师、学生则不会重视），这无疑会增加学生的负担。这也是2009年讨论中学是否取消文理分科时，公众比较集中的意见。事实上，我国高考之所以实行文理分科，最初目的之一就是为了减轻学生负担。

其二，无法通过文理不分科以达到提高学生科学素养和人文精神的目的。在应试教育下，几乎所有学科都重视知识教育，存在严重的应试化和功利化趋向。提高学生的科学素养和人文精神，显然难以通过增设考试科目来实现，否则就不会出现我国的理科生照样缺乏科学素养，文科生照样没有人文精神的问题了。那种通过增设科目来提高学生素质的想法，是不顾当前教育现实的。

以等级方式记录高中学业考试成绩，其意图是为了减轻学生负担，可假如高考录取依旧维持当下的集中录取制度，等级计分恐难减轻学生负担。

近年来，一些省市一直在探索高考统一测试成绩、中学学业成绩、综合评价三位一体的改革。江苏早在2008年就实行高考统一考试只考三门（语文、数学、外语），以三门计总分，考生再选测两门其他学科、只计等级的高考考试方式，其余科目的测试在高二举行，也只计等级，这完全符合教育部的高考改革设想——减少统考科目，高中学业计等级，在录取时综合评价——江苏的高考录取规则是用语数外三门总分作为投档分投档，大学自主提出两门科目的等级要求（比如物理A、化学B），教育考试部门还规定学生的其他学科等级必须合格才能报考普通院校。可是，这一改革并没有减轻学生负担，反而增加焦虑。

首先，以三门科目分数作为投档分投档，学生一门学科考砸就会名落孙山。江苏高考总分480，2013年文科一本线328分，二本线298分，只相差30分，而在这个区间有2万多名学生，可谓一分之差就是1000名的差距。学生不得不每分必究，而且比过去更厉害。

其次，两门选测科目，等级其实是用分数结合百分比折算的。在录取中，学校提出等级要求，其实是给学生增加了一道门槛。比如一名学生如果投档分第一，可有一门等级为C，填报一本院校将十分困难，大多院校的等级要求是两个B。

再次，其他不计总分投档、学生未选测参加高考录取的科目，则变为“小高考”。为避免学生不重视这些科目，江苏在高考录取中，规定一科目得A投档分加1分，4个科目都得A加5分。换言之，最后还是要变为录取的分数、门槛才会引起考生重视。

这种情况在其他省市的学业水平测试中也存在。上海10门学科的学业测试分布在高中三年进行，只计等级，由于高考录取时实行平行志愿，按3+1科目分数投档录取，学校根本不会在录取时看学业水平测试成绩，因此学业水平测试变成了鸡肋。目前，上海正在酝酿改革，就是想办法提高学业水平测试在高考录取中的作用。

英语科目一年多次考，很形象地“打破一考定终身”，符合了公众对高考改革的期待。但这是真正地打破了“一考定终身”吗？

从高考招考方式看，打破“一考定终身”，有三种不同境界。

第一重境界，是“变一考为多考，集中录取”，其操作方式是，将一次集中高考，分为集中高考和提前的学业水平测试（或将一门科目多次考），然后将学业水平测试和集中高考成绩组合起来（或选择最好的一次成绩计入总分），供高校集中录取。有人形象地说，分散高考、集中录取，是由“斩首”变“凌迟”：以英语一年多次考为例，考生一年可考2次，三年可考6次，要从6次考试中选最好的一次计入总分录取，结果可能是学生都想努力考出100分，担心低1分就影响到最终录取结果。而且，在集中录取制度安排下，由于严格的投档分数线、录取分数线，学生在大学中转学受到严格限制，十分困难。所以，结局还是“终身”在高考之后即定。

第二重境界，是“维持一考，变一次录取为多次录取”，其操作方式是，基于一次考试成绩（学业水平测试成绩或者高考成绩），高校向考生提出申请成绩要求，符合申请条件的考生可以向多所高校提出申请，高校根据申请者的高考成绩（或学业水平测试成绩）、中学学业成绩、综合评价，结合学校的面试考察，自主录取考生，考生可拿到多张录取通知书。举例来说，在现有高考基础上，4所大学在录取时均自主提出620分以上者可以申请，达到620分的考生，可以同时申请这4校。这4校独立考查申请学生，并发出录取通知书，学生拿到录取通知书之后，根据各校录取的专业、提供的奖学金，再做确认。这种招考方式，考试次数没增加，但学生的选择权大大增加。学校对学生的考查，也摆脱了分数这唯一依据。更重要的是，这种录取方式为学生求学期间的自由转学创造了条件。

第三重境界，是“多次考试，多次录取”，其操作方式是，考生一年之中可以自由选择参加多次学业水平测试，每次学业水平测试对于高考录取具有同等的效用，考生可拿任何一次成绩，去申请任何高校，高校则以这一成绩为基础，综合学生的中学学业成绩、综合素质进行自主录取，在第二重境界基础上，再次减轻考生的考试压力。

显然，根据目前的高考录取制度，眼下提到的改变“一考定终身”，还停留在第一重境界，英语一年多次考，服务于一次集中录取，最终难以缓解大家的考试焦虑。

从以上分析可以看出，目前我国高考制度的核心问题是按计划集中录取，如果集中录取制度不变，基础教育的应试教育格局就无法打破，科目调整、计分方式调整，哪怕有的科目多次考，都是换汤不换药。考试招生分离才是高考改革的灵魂，离开了灵魂，其他的改革难有效果。《教育规划纲要》和十八届三中全会都提到考试招生相对分离，而这也是观察高考改革具体方案是否有突破的基础。如果在考试招生分离方面新方案毫无作为，那么对高考改革很难有所期待。只有打破集中录取制度，推进考试招生分离，才能扭转考什么就教什么，教什么才学什么的局面。学生可以参加统一的社会化测试，以统一成绩去申请大学，大学独立录取，考查学生的中学学业成绩和综合表现，建立起多元评价体系。

一言蔽之，考试招生分离就是中学自主教学、考试社会组织、大学自主招生。而要实现这个改革设计，必然关系到教育治理体系的整体变革：一是教育行政部门要把招生权放给高校；二是高校要通过内部治理体系的重建，建立一个科学民主的凸显办学特色的招生录取体系；三是对高校招生录取进行监督，可以引进社会、家长等第三方进行监督；四是把专业自主权还给中小学，让他们能自主设计课程；五是转变政府职能，可以通过购买第三方服务等方式组织考试，等等。也就是说实现考试招生分离，必然要求政府教育部门和考试部门彻底放权，实现教育治理现代化，才能取得良好的效果。

是先建设现代学校，还是先建设现代政府？

推进高考改革，实行考试招生分离，落脚点是高校依法自主招生。对此，很多人会担心高校自主招生会失控会滋生更严重的腐败。事实上，是行政干预招生事务，为权势交易制造了空间；而真正意义上的高校自主招生，是能够遏制行政权力对招生事务的干预的：一方面，把行政部门掌握的招生投档权交给大学，另一方面把选择权交给考生，以落实监督权和评价权。因为一名考生可获得多张大学录取通知书后再选择大学，让大学有竞争压力和紧迫感，由此做到招生透明公开，转变办学理念。

但遗憾的是，我国推进的自主招生改革是不彻底的，甚至可以说是变异的。首先，行政部门只给高校有限自主权，把自主招生和集中录取嫁接在一起，自主招生只是高考录取优惠；其次，学生只能获得一张大学录取通知书，选择权并没有增加，自主招生成为高校抢生源的一种手段。同时由于学校内部没有转变治理机制，实行行政治校，这有限的自主权被有些学校滥用，中国人民大学最近发生的招生腐败丑闻就是一例。

有人以此反对高校自主招生改革，这无异于因噎废食。改革中出现的问题，只有用深化改革的方式才能加以解决。既然目前自主招生中出现的问题是由于行政权力的干预造成的，我们就应该把改革的着眼点集中到让行政机构（包括政府教育行政部门和学校行政机构）放权上。这样，就需要推进教育去行政化改革。

我国教育的首要问题，是办学存在严重的行政化倾向，不能真正地进行教育家治校。这具体体现在两个方面：一是政府行政部门把所有权力掌握在手中，教育“管评办”一体化，学校没有办学自主权。这样的治理体系显然不是“现代化”的，严重混淆了政府和学校的权责。而且，政府把办学权和评价权都掌握在自己手中，学校也因此千校一面，缺乏个性、特色，也缺乏灵魂。

二是学校内部管理缺乏现代治理能力。我国公办大中小学的校长是由上级部门任命的，而在学校内部，教育权、行政权都由行政一把手一把抓，导致学校不像教育教学机构，而成为“一级政府”部门。

早在2009年我国制订《教育规划纲要》期间，对于上述问题已有共识。2010年颁布的《教育规划纲要》便明确提到要改革教育管理体制，建立现代学校制度。但是，《教育规划纲要》的这一要求并没有得到落实。原因在于，在调整政府与学校关系上，出现了“现代政府”和“现代学校”谁先谁后之争，改革陷入“拉锯战”。

建立现代政府，必然要将权力下放给学校——教育管理体制改革的重点就是中央向地方放权、政府向学校放权——可政府部门在“放权”时有所顾忌，担心“一放即乱”怎么办。其实，社会也有所担忧，比较典型的就是推行高考改革，一谈到当前应试教育的弊端，大家呼吁应该实行大学自主招生，而一提到大学自主招生，大家又担心这会带来招生腐败，制造新的不公平。

而对于学校，建设现代学校的前提是需要政府部门放权。如果政府部门把招生、学科设置、专业设置、课程设置、学位授予的权力都掌握在自己手中，学校怎么自主办学？更重要的是，如果上级部门把核心的人事权、财权都不下放，学校是很难提高现代治理能力的。

要解决这一“拉锯问题”，就需要通过治理能力现代化去推进“综合改革”，即政府在放权的同时，构建现代学校制度。其实，推进这样的综合改革并不难，关键在于政府部门是不是下决心放权，并在放权的同时建立新的有效的治理机制。

首先，政府在放权时，需要明确学校依法自主办学的规范。拿高考来说，前不久教育部发布《教育部关于进一步推进高校招生信息公开工作的通知》，要求各省级教育行政部门、招生考试机构和高等学校进一步扩大信息公开范围，规范公开程序和内容，提高信息公开时效，做到高校招生信息“十公开”。教育部此次的“十公开”，相比以往的公开要求有一点不同，即对高校的公开内容进行了细化。比如，对于“考生资格公开”，规定要求“公示的考生资格信息应包括姓名、性别、所在中学（或单位）、享受照顾政策类别、资格条件、所参加的特殊类型招生测试项目等。其中，高校还应公示特殊类型考试招生入选考生的笔试、面试等测试成绩及享受的录取优惠政策（如加分分值）”。而此前，高校在公示保送生、自主招生等考生的信息时，是很模糊的。笔者查阅了高校自主招生公示的信息，公示项目最多的学校只有7项，包括考号、姓名、性别、毕业省份、学校、文理科、语种，这根本无法让公众监督。很显然，细化公示要求，不但便于高校执行公开规定，而且更有利于教育部门根据公开要求，追究学校不按规定公开的责任。

这正是教育部应该发挥的对学校的监管作用。在落实学校办学自主权过程中，教育部完全可以明确学校自主办学的规范，并根据规范内容监督学校透明、公开办学。

其次，政府部门在放人事权的同时，可建立学校理事会（或董事会）治理机制，实行校长公开遴选，这就把以前发文、下命令治理学校的方式，变为通过学校理事会决策治理学校，把以前通过管理、考核干部治理学校，变为校长必须对选拔其的理事会、师生负责。

再次，政府部门在放财权的同时，可建立国家和地方教育拨款委员会，由该委员会负责教育拨款预算，并监督政府部门拨款。这既保障了政府对教育的投入，又使学校办学拥有足够的财政独立性。另外，政府部门在将办学自主权落实给大学的同时，可推进大学依法办学，包括制订大学章程，设立独立的教授委员会、学术委员会，负责学校教育事务和学术事务的管理、决策。

教育改革涉及的利益极为复杂。目前改革最大的问题是只进行了局部调整，而不是推进全局的、综合性改革。当然有人会说，推进全局的改革太难，牵一发而动全身。对此，不妨从另一个角度思考：既然牵一发动全身，为何不从“这一发”出发，逐渐深入推进深层次改革呢？这就考验教育治理能力了。以高考为例，只进行科目改革没有多大价值，撼动不了应试教育体系。而实行考试招生分离，落实学校办学自主权，就需要有公信力的社会考试机构和有招生公信力的大学。那么，就应该进一步培育社会机构，通过信息公开、完善制度，规范其考试组织，同时要求大学成立独立的招生委员会负责招生标准制订，并监督整个招生过程公开透明。如果以社会没有具有公信力的中介机构为借口，不推进考试社会化的话，如果以大学招生现在存在潜规则为借口，就收回大学招生自主权的话，那么改革就不可能深入推进，教育的局面也就不可能有根本改观。

作者系21世纪教育研究院副院长

责任编辑 李 帆