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摘要：我国民族地区主要集中在西部，民族地区的发展滞后已经成为影响西部地区社会稳定的重要因素。如何加快民族地区经济发展，缩小区域差距，使民族地区在享有均等的公共服务的同时，获得经济社会的健康发展?本文从财政转移支付的角度，用历史与实证的方法分析了我国民族地区转移支付的现状，并提出相应的制度创新措施。

关键词：民族地区转移支付区域差距制度

当前，民族地区的经济发展滞后，已经成为提高我国综合国力的严重障碍。近期的“十二五”规划纲要同时指出：“民族地区群众快速增长的公共需求与公共产品供给总量不足、结构失衡之间的主要矛盾，将是影响民族地区发展稳定的重要因素之一。”因此，纲要把“推进基本公共服务均等化。把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供，完善公共财政制度，提高政府保障能力，建立健全符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，逐步缩小城乡区域问人民生活水平和公共服务差距。”作为目标。

此外，民族地区的重要地位，使得我们必须重视转移支付制度对该地区的重要作用。首先，少数民族地区国土面积占全国64％，且多为资源富集地区和对外开放的大通道，在区位上具有重要地位。其次，民族地区自然资源丰富，全国75％的牧区、半农半牧区草原面积、42％的森林面积、51％的森林蓄积量、66％的水力资源蕴藏量、76.85％的水能资源可开发量、2/3的石油可采储量、83.9％的天然气储备、38.6％的煤炭储量以及23.9％的铁矿石储量集中在西部民族地区，是我国战略资源(能源)的重要基地，也是国家重要的生态安全屏障。再则，西部少数民族地区地处我国边陲要地，是国家的战略屏障多临边，是我国主要的对外边贸窗口和对外开放的桥头堡，同时，也是西部地区“走出去”的窗口。

转移支付制度一般具有援助、诱导和推动的作用。缩小区域差距，不仅要从民族基本服务均等化这一援助和公平的输血角度出发，而且应从如何调整产业结构这一造血功能出发，考虑民族地区的转移支付制度创新。如何保证西部地区，尤其是民族地区的基本公共服务的均等化和经济社会健康发展?在当前阶段解决的重点毫无疑问是转移支付。破解了民族地区的转移支付制度的难题，即得到了西部地区财政转移支付制度的要义。

“以史为鉴，可以明智”。不回顾历史，创新即成为无源之水，因此，我们需要回顾一下中央对西部民族地区的财政转移支付的历史。

一、西部各省区财政转移支付的历史与现状

(一)中央对西部民族区财政支付转移的回顾

1.最早的转移支付雏形

我国对少数民族地区的转移支付最早可以追溯到1963年12月，国务院批转的财政部、国家民族事务委员会《关于改进民族自治地方财政管理体制的报告》和《关于改进民族自治地方财政管理体制的规定(草案)》，由于实行的是“核定收支、总额计算、多余上交、不足补助、一年一定”的办法，决定适当增加民族自治地方的机动财力。在上年支出决算数的基础上另加5％作为民族自治地方的机动金，主要解决民族地区特殊支出的需要。此项政策，在分税制财政体制中，在税收返还时对这部分中央支持的财力给予保留。

为适当增加民族自治地方的机动财力，该文件还规定：在计算各地区少数民族地区补助费时，按照本地少数民族人口人均1元的标准(个别地区有高有低)，在实行财政包干体制之后，中央财政几次发文，要求地方财政对这部分专款按照实际需要逐年增加。在1994年实行的分税制财政体制中，中央财政在计算民族地区税收返还额时，保留了这项财力的照顾政策。

关于预备费，该文件规定：对民族自治区的预备费按支出总额的5％计算(一般省、市为3％)，自治州的预备费按支出总额的4％计算，自治县的预备费按支出总额的3％计算(一般县为1％)。云南、青海两省，由于少数民族人口较多，预备费比例和机动金的安排，可以比照自治区给以照顾。1994年中央实行分税制财政体制后，在核定税收返还额时，保留了该项财力照顾。

2.1994年分税制改革后

1994年实行分税制后，中央财政收占全国财政收入的比重大大提高，明显改变了以前中央财政收入过低的局面，从而建立起了中央财政收入占主导地位的财政分配格局。分税制进入平稳运行之后，也对作为分税制重要组成部分的转移支付制度的规范化提出了要求。由于财力上的不足，中央对地方转移支付仅为550亿元。

1995年起，我国首次采用了以建立公式为基础、以均等化为基本目标的过渡期转移支付办法。该办法通过测算各地标准支出，决定财政资金分配，在公平性和客观性上取得了相当大的进步，是我国规范化转移支付制度建设上的重大突破。其基本内容思路是：核定各省、自治区、直辖市的标准支出数额、同94年实有财力进行比较，将财力不能够满足标准支出、出现收支差额的，列入转移支付对象；对民族地区，另加政策性转移支付。96年以来，过渡期转移支付办法进一步规范化，改进了客观性转移支付的计算办法。

3.2000年西部大开发以来

从2000年西部大开发政策实施时，中央逐年加大了对西部地区的转移支付的规模，且实施了民族地区转移支付。民族地区转移支付的资金来源由中央预算安排，其中包括民族地区增值税环比增量的80％部分。民族地区转移支付资金具体分配办法是，各民族地区增值税环比增量80％的一半按来源地直接返还给民族地区，另外一半连同其他中央财政安排的资金，按照因素法分配。民族地区转移支付的对象为民族省区和非民族省区的民族自治州，具体范围包括内蒙古自治区、广西壮族自治区、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区、西藏自治区、贵州省、青海省、云南省8个民族省区，以及吉林省延边州，湖北省恩施州，湖南省湘西州，四川省凉山、阿坝、甘孜三州，甘肃省甘南、临夏两州及海南省原黎族苗族自治州。经国务院批准，自2006年起中央财政将重庆酉阳土家族苗族自治县、黑龙江杜尔伯特蒙古族自治县等非民族省区、非民族自治州管辖的民族自治县纳入民族地区转移支付范围。

民族地区转移支付分为财力性、体制性和专项三类。其中，财力性转移支付主要包括一般性转移支付、“民族地区转移支付”、政策性转移支付等。从2009年起，随着国家进一步规范中央对地方的财政转移支付制度，原财力性转移支付更名为一般性转移支付，并将补助数额相对稳定。原列入专项转移支付的教育、社会保障和就业、公共安全、一般公共服务等支出划入一般性转移支付；原一般性转移支付改名为均衡性转移支付。2000-2009年中央财政对地方民族地区转移支付由25.5亿元增加到275.88亿元，年均增长44.2％。

4.兴边富民行动，和扶持人口较少民族发展

除了上述转移支付制度外，国家专门针对少数民族地区自2001年实施了兴边富民行动，和扶持人口较少民族发展政策，取得了显著成绩。目前国家民委又专门针对这一地区做了兴边富民的“十二五”规划，该规划将实施范围

界定为内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、云南、西藏、甘肃、新疆等9个省、自治区的136个陆地边境县、旗、市、市辖区，新疆生产建设兵团的58个边境团场。确定了6个方面的发展目标(基础设施进一步完善；边民生活质量明显提高；社会事业长足进步；民族团结、边防巩固、睦邻友好；沿边开发开放水平显著提升；特色优势产业较快发展)和5个方面的主要任务(加强基础设施建设；着力改善和保障民生；促进民族团结和边防稳固；提升沿边开发开放水平；促进特色优势产业发展)。

(二)民族地区财政转移支付的现状

1.根据转移支付的不同形式分析

(1)税收返还

中央财政对地方的税收返还数额，以1993年为基期年核定；当年中央财政从地方上划的收人全额返还给地方；1994年以后，税收返还额在基期年基础上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税平均增长率的1：0.3系数确定，即增值税和消费税每增加1％，中央对地方的税收返还就增长0.3％；所得税返还为固定数额。2009年中央对地方税收返还及原体制补助4934.19亿元，其中西部地区占20％，中部地区占23％，东部地区占57％；民族地区为：8％。

(2)专项补助

专项转移支付是财政转移支付中能够体现国家政策意愿的一种方式，影响专项转移支付的基本因素包括直接因素和间接因素：一是人员支出因素；--是经济发展因素；三是社会发展因素；四是其他政策因素。专项转移支付能够解决西部发展过程中的“瓶颈”，诸如交通、通讯等大型基础设施的兴建问题。专项转移支付资金具有的规模效应，一定程度上能把财政资金对西部地区的“输血”变为“造血”。2009年中央专项补助为12579.88亿元，其中东、中、西依次所占比例为14％、52％、34％；民族地区为：27％。

(3)财力性转移支付

财力性转移支付是均衡地方财政能力的一种最为直接的方式。2009年中央财力性转移支付达到11374.93亿元，比2008年增长30.8％。其中民族地区为28047,元，占2.46％；用于中西部地区的比例高达90％以上。

一般性转移支付。就全国而言，从1995年的21亿元增加到2009年11317.2亿元，年均增长105.0％；就西部而言，中央财政对西部地区的一般性转移支付规模逐年增加，从2000年的53亿元增加到2009年的3918亿元，tg2008年增长11.6％，年均增长114.4％。

民族地区转移支付。民族地区转移支付的对象为民族省区和非民族省区的民族自治州。统计数据显示，1978年至2008年，中央财政向民族地区的财政转移支付累计达20889.40亿元，年均增长15.6％。其中，2008年为4253亿元，占全国转移支付总额的23.8％。转移支付逐年增加，2000年25.5亿元,2001年33亿元,2002年39亿元,2003年55亿元，2004年达76.9亿元，2009年民族地区享受均衡性转移支付1200t7,元，2009年中央对民族省区补助达607.464z,元，呈逐年上升的趋势。

2.特点分析

(1)转移支付规模的绝对增长

中央财政一直以来都在转移支付制度中给予了民族地区较多的财政优惠政策，使民族地区获得的转移支付额呈逐年增长的趋势。中央财政对西部地区转移支付规模，从2000年的1089亿元增加到2008年的7933亿元，年均增长28.2％；2000——2008年中央财政对西部地区转移支付累计30338亿元，占中央对地方转移支付总额的43.6％。特别是《过渡期转移支付办法》实施以来，中央更进一步加大了对民族地区的转移支付力度，不仅在转移支付系数中额外增加了民族因素，而且还从2000年起专门单独列出一项“民族地区转移支付”款项，这些举措都极大地加大了民族地区转移支付的规模。通过对2003--2008年中央财政对八个少数民族地区的转移支付规模进行分析，各省区的财政转移支付规模均呈现绝对增长趋势。民族八省区财政转移支付总额从2003年的1612.46亿元增加到2008年124749.93亿元。2009年中央财政对民族地区转移支付为275.88亿元。具体情况见图1。

(2)人均转移支付额相对增长

如果考察中央对民族地区人均转移支付额，民族地区一直都享受了高于全国平均水平的人均转移支付额。观察2000-2008年间民族八省区整体人均转移支付额，2000年民族八省区人均转移支付额为744.9元，高出全国人均转移支付额(471.2元)273.7元，与全国人均转移支付额的比例为1.58：1；这一比例到2008年提高为1.871，民族八省区人均转移支付额为4210.9元，高出全国人均转移支付额(2252.6元)1958.3元。可见，近些年来，民族八省区的人均转移支付额不仅获得了绝对增长，相对于全国平均水平也有较大的提高。具体情况详见表1和图2。

从图1我们可以看到，民族八省区转移支付后人均财政支出均高于全国平均水平，人均财政收入明显低于全国人均转移支付额，这两者之间的差就是中央政府对民族地区的转移支付所起的作用，使得民族地区群众能够基本享有全国均等化的公共服务水平。

转移后，人均财政支出有了较大改善，最为显著的是西藏，如2008年，其人均财政收入为第31位，但人均财政支出却是全国第二位；青海也从人均财政收入第21位，变为人均财政支出第5位，可见中央对以上两省的转移支付力度之大。具体情况见表2：

3)财政转移支付结构有所改善

我国民族地区转移支付形式多样，以税收返还和专项资金为主，而财力性转移支付比重却较低。自分税制改革以来，财力性转移支付占转移支付总额的比重不断增大，而税收返还、原体制补助等虽然仍占较大比重，但比重呈现不断下降趋势。

观察民族地区内部各省，各项转移支付所占本省财政转移支付的比例存在较大差异。以2005年为例，税收返还比例最高的是云南，占中央对云南财政转移支付总额的36.02％，税收返还额度为16024亿元，其次是广西、贵州、内蒙，而最少是西藏，仅为4.49亿元，税收返还额仅占财政转移支付总额的2.61％。税收返还是以地区经济为基数，具有保护地区既得利益的性质，因此云南、广西、贵州等旅游业较为发达、经济能力相对较强的省区，其税收返还额和所占比例都比较高。财力性转移支付额除云南和西藏之外，其他民族地区财力性转移支付占财政转移支付总额的比例大体一致，均在439％-50％，但总体水平高于全国平均水平31.49％。而专项转移支付则是对西藏、青海等自然地理条件更为恶劣、公共服务发展成本更高的省区给予了较大的倾斜。

二、分税制下转移支付制度存在的问题

1.税制设计的缺陷，使得地区间差别有日益扩大之势。以“基数法”为主的转移支付所采用的是“基数”和“增长率”的分配方法，转移支付的数额和增长率均以来源地的

税收为依据，不考虑地区差别，实质上一种带有激励性质的税收收入分配法，对于收入能力强的地区带有明显的倾向性。虽然自2000年以来，转移支付总额增加，税收返还比重也有所降低，但仍然很高，2009年中央对地方总的转移支付金额：28653.79亿元，对地方的税收返还为4934.19亿元，占总额的17％；安排一般性转移支付为275.88亿元，仅占1.17％，由上述数据可以看出，由于税制的设计上依然存在着某些缺陷，如税收返还(按上交税收比例返还)制度，造成了越发达地区返还越多的状况，进一步加剧了民族地区和发达地区财政转移支付上事实上的不平等，扩大了地区差距，有违转移支付的初衷。

2.对民族地区一般性转移支付份额少，重视程度不高。在现行的转移支付制度中，最能体现对民族地区财政支持的，应该是专门针对民族地区的“民族地区转移支付”，这种转移支付带有一定的优惠性和照顾性。但是，这一有特色的制度设计在实施过程中，却显得力度不够，实效不明显。2009年中央对地方总的一般性转移支付金额：11317.2亿元，对民族地区转移支付资金275.88亿元，仅占当年转移支付总额的2.4％。

3.专项转移支付比例大，随意性大。分税制以来，随着中央财力的增加，中央财政对地方的专项拨款补助大幅度增加，专项补助资金安排规模大大超过了作为财力补助的一般性转移支付数额，一般性转移支付和专项转移支付规模的严重倒挂，降低了中央财政对地区间财力差距的均衡能力。以2009年为例，据财政部统计，中央对地方总的转移支付金额为28563.79亿元，其中，专项转移支付金额为12359.89亿元，占总额的43.27％；当年中央对地方财力性转移支付11317.2亿元，两者比例接近1比1。

而且，专项拨款中所支持的项目大多属于地方性事务，中央在国家建设中承担的责任太多，重点不突出。即使一些专项采取了以奖代补的分配方法，但民族地区地方财政困难，分配数额较少，这也与实现各地区间公共服务能力的均等化等基本上不存在相关性。并且存在分配办法不合理、不规范，“会哭的孩子有奶吃”的现象。

4.财权与事权的不匹配，民族地区难以承受配套资金之重。分税制改革以来，中央政府与地方政府之间事权的’下移和财权的上移形成了一对矛盾，地方政府管理经济活动的职责大大增加了，直接后果就是行政费用支出增加。但是由于分税制改革等一系列政策的实行在很大程度上减少了地方政府的财源，而现行转移支付制度中，除一般性转移支付和民族地区转移支付外，调整工资转移支付和农村税费改革转移支付等项目虽具有均等化性质，但大多具有专项用途，这些转移支付资金下达地方后，不仅不能增加地方政府的可支配财力，还需要地方政府额外增加配套资金，使地方财力更加紧张。

配套要求产生的直接后果主要有：一是使民族地区政府的本级财政安排更加困难，使本级预算受到更大限制。在现行体制下，地方政府有限的财力除了提供必要的公共服务和保证政府运行之外，还必须在发展上有所作为，争取通过发展改善本级财政，更好地提供公共服务。如果满足配套要求，就只能搁置对其他建设和发展的投入。二是导致弄虚作假和拖欠现象。为满足上级的配套要求，实行先配套后抽离或虚报配套的事情时有发生。三是影响项目的落实。由于配套资金不到位，往往形成半拉子工程，或降低工程项目标准，使工程质量难以保证，项目目标难以达到。使一项本来很好的政策，在基层执行起来时却怨声载道。

5.财政转移支付法制不完善。我国目前缺乏一部单独的政府间转移支付法律。《民族区域自治法》虽然对转移支付有一些规定，但基本上是原则性的，缺少具有操作性和针对性的规定，不能以立法的形式明确规定转移支付的规模数量界限，规定转移支付的方式和程序，从法律上来体现转移支付的规范和科学。致使转移支付的及时足额到位没有刚性保证。大多数情况下，对资金的使用仅是做了规定，人为因素影响大，随意性较大，缺乏法律的约束和保障。另外，对于资金的使用和分配也缺乏科学的依据和标准，在立项审批、项目的确定和范围的选择上都存在不合理现象。这样往往导致了资金的浪费和使用效益的低下。

6.没有很好利用专项转移支付对西部产业发展的杠杆作用，缩小区域差距。现有的转移支付制度多带有补贴、救济的性质，这对与特困民族地区较为适用，但对于经过前一轮西部大开发，在基础设施方面已经有了一定基础的西部地区，就要考虑怎样带动其造血功能。如何带动西部地区的造血功能?产业发展是关键。这是在以前的转移支付当中很少考虑的。在新一轮的西部开发的工作会议上，中央明确提出以培育特色优势产业为龙头，大力发展农牧业、现代工业和服务业，加快构建现代产业体系，为西部地区加快发展指明了方向。目前的财政专项转移支付主要用于科学技术、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护和农林水等事务，那么中央财政如何利用财政转移支付的杠杆作用，带动西部产业结构调整，可能是在新时期，对西部地区，尤其是民族地区最值得考虑的问题。

7.纵向转移支付缺少横向转移支付的配合。纵向财政转移支付与横向财政转移支付结合运用，是国际上促进落后地区发展、协调区域经济发展过程中普遍采用的办法。目前在我国的财政转移支付安排中，只有自上而下的中央对地方的财政纵向转移支付，没有发达的东部地区对落后的西部地区的横向转移支付。中央政府财力有限，缺少横向转移支付的配合，仅靠数量有限的中央财政转移支付，财政转移支付的政策效应自然大打折扣。

三、对民族地区财政转移支付制度的创新措施

针对当前民族地区财政转移支付制度存在的问题，我们认为有必要对现行的财政转移支付制度进行如下创新：

1.完善转移支付制度设计，改“基数法”为主为“因素法”为主，降低税收返还和体制补助的比例。用“因素法”取代“基数法”。采用“因素法”是规范政府间转移支付的主要标志，可以排除人为因素的影响，更容易实现公共服务均等化为目标的财政转移支付，多因素的转移支付核定比“基数法”更为科学。增加转移支付制度的科学性与透明度，有效解决“基数法”存在的区域不均、目标模糊、效率低下，与基本公共服务均等化的财政转移支付目标相悖的问题，逐步降低税收返还和体制补助的比例，直至最终取消。

具体做法是，从民族地区实际出发，科学、准确地找出影响各地财政的因素，如地区的经济发展水平、税负高低、城市化程度、人均GDP、人口因素、农业产值份额、民族因素、地域因素和人均财力因素等。其中，民族因素中必须考虑民族复杂程度，主要应考虑少数民族人口总数、少数民族人口占总人口的比重等。通过对影响财政收支的各项因素的选择和运用，以此来计算地方收支差额，根据标准收入和标准支出确定均衡拨款数量，从而确定相应的转移支付规模和结构，使各地方政府都能够本地区提供大体相当的公共服务水平。

2.逐年扩大一般性转移支付，实现转移支付的初衷——公共服务均等化。一般性转移支付是最具有平衡地方间财力差异，促进公共服务均等化的转移支付形式。目前我国地区之间基本公共服务差距较大，其比重低不仅会削弱中央政府均衡地方财政的能力，也限制了地方政府在区域性公共服务供给中的自主性。目前一般性转移支付不仅额度小，而且面向整个中西部地区，转移支付的面很大，因此其在增强民族地区的财力方面虽然起了重要的作用，但在实现公共服务均等化方面的作用并不明显。因此，提高一般性转移支付的比重，使其成为转移支付的主要形式可以赋予地方政府更多的资金使用权，西部地方政府可以更合理地提供更符合本地实际情况的基本公共服务。

3.对于专款专项项目，酌情减免民族地区配套资金，并发挥转移支付在带动地区产业结构升级方面的诱导和推动作用尽量。《民族区域自治法》第56条规定：“国家在民族自治地方安排基础设施建设，需要民族自治地方配套资金的，根据不同情况给予减少或者免除配套资金的照顾”。民族地区专项转移支付是专门应用于解决民族地区特殊事务，支持民族地区政府承担特殊事权，帮助民族地区发展经济社会事业的，在进行专款专项支付时，可根据人均财政收入、人均财政支出等指标，充分考虑民族地区财政承受能力弱的事实，酌情减免配套经费的种类、比例要求，由国家免除或帮助解决地方配套资金，切实减轻民族地区的负担，以激励和其他制度性安排，保证专项资金的规范使用和专项事宜达到预设目标，更好地发挥本项转移支付在民族地区发展中的稳定作用。

当前，在有条件拨款中，中央的拨款金额很大程度上取决于地方与中央的议价能力，未能充分考虑各地的收入能力和支出客观需要。尤其在专款专项项目中，更应该从如何带动民族地区产业结构升级方面予以支持，发挥转移支付在带动地区产业结构升级方面的诱导和推动作用。

4.合理划分各级政府的财权和事权，增加透明度，减少专款专项的随意性。适当调整中央与地方事权划分范围，进一步明确中央和地方财政支出责任。调整现行中央和地方税种分配，既要保证中央财政在收入上的分配主导权，以利于中央对国民经济实施宏观调控，又要能够充分发挥地方理财的积极性。鉴于我国的特殊国情，要适当扩大共享税范围。如将现行的企业所得税和个人所得税类为中央与地方的共享税，凡中央取自地方多分享的收入全部用于对地方的转移支付资金。对属于中央政府事权以及中央事权委托地方承担的专项拨款今后应继续安排；对属于中央和地方共同事权，按照各自负担的比例分别承担的专项拨款今后继续安排；对属于地方事权的，应由地方安排支出的项目，中央财政不再安排专项拨款；对优化专项拨款支出结构节省下来的资金，要投入到国家重点支持和必保的项目建立严格的项目机制，减少专项拨款项目建立的随意性和盲目性，大量使用规范化的公式法进行分配。

对于外溢性事权，中央政府应当客观衡量、评价外溢性程度，并根据事务外溢性程度决定地方配套率。对于正的外溢性，如环境保护，劳务输出地的基础教育、职业教育，可用外溢收益的一定比例，或是用提供外溢性项目成本的一定比率来确定专项转移支付；对于负的外溢性，如减少江河上游的污染，减少沙尘暴源头的生态损害等，则可考虑用辖区收益损失的一定比率确定专项转移支付。

5.完善和健全财政转移支付的相关法律制度和监督机制。财政转移支付平衡各地方财力只是实现各地方提供均等化公共服务的手段，同时必须保证各地资金使用的绩效，真正实现全体人民对公共服务的均等享用。因此需要制定一部政府间转移支付的法律，通过法律形式明确政府间转移支付的法律地位，规范财政转移支付资金的使用，同时还需加强对财政转移支付资金的绩效评价和考核监督机制。目前对民族地区转移支付进行立法的民族省区，只有广西壮族自治区的《新民族地区转移支付办法》。各项法律制度有待进一步加强。

6.将民族地区承担的特殊事权，作为转移支付的重要因素予以考虑。在现行的财政转移支付制度设计中，财政供养人数是影响一个地区转移支付额度的重要指标。国家在测算核定民族地区标准财政供养人数时，应充分考虑民族地区、边境地区的实际，适当调增民族地区的标准财政供养人数，因为民族地区政府在进行民族宗教政策宣传教育，调处民族利益关系，解决民族、宗教纠纷，打击敌对势力的分裂破坏活动等，行政成本明显高于非民族地区，其在机构设置和人员配备上也要高于非民族地区。要充分考虑民族地区各级政府所承担的特殊事权和较高的行政成本，增加财政转移支付的额度，以满足民族地区经济社会发展的需要，保证政府基本公共服务职能的实现，维护民族地区和边疆的稳定。

7.改单一的中央政府纵向转移支付模式为纵向与横向交错模式。充分利用转移支付在西部产业结构调整中的杠杆作用，缩小区域差距。转移支付仅限纵向模式，资金需求约束成为产业结构调整的瓶颈，很难起到杠杆作用。从国际经验看，政府间财政转移支付包括中央政府对地方政府自上而下的纵向模式和中央政府与地方政府以及地方政府间转移的纵横交错模式。对于横向转移支付，援助方可以采取诸如设备转让、股权转让、技术转让、无形资产转让、资金补贴等多种方式对口支援受援方，这不仅满足了东部发达地区开发市场和产业转移的需要，而且有利于西部地区产业结构的调整。

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