最新的航天战略与政策

美国航天发展战略包括：航天法规、国家航天政策、国防部航天政策、空军航天政策、国家航天发展规划、国防部战略计划和航宇局(NASA)战略计划。

(1)航天法规

航天法规是美国开展航天活动的法律依据。1958年7月，美国颁布了世界上第一部航空航天法，将航天活动纳入了法制化轨道。经过40多年的发展，美国形成了较为完善的航天法规体系。为加速并规范航天工业的产业化和商业化，2003年国会最新批准了多部航天法规。

《国家航天委员会法》提出，随着航天工业对国家科学、公共安全、国防、商业通信等方面的作用日趋重要，建议重新组建国家航天委员会，为总统和国会提供决策咨询。

《零重力零税收法》建议对从事航天活动的公司实行免税，以鼓励相关企业投资航天。

《航天现代投资法》建议加快发展更具商业潜力的商业航天运输业，其不仅是美国经济的重要组成，还事关国家安全和外交利益。

《NASA灵活性法案》赋予NASA招聘科学家和科研人员的权力，允许NASA为员工提供可与私营企业竞争的待遇，防止人才流失，吸引和留住人才。未来5年内，NASA约有26％的员工将退休，其航天人才将降至历史低谷，特别是科技、工程和制造三个专业的人才将更加紧缺。

《遥感应用法》建议成立以NASA为主的项目委员会，处理卫星遥感应用的相关事宜，解决因使用遥感图像而引起的国家、地方和各州之间的矛盾和法律冲突。该法还建议在2008年前开展遥感在国家安全和森林火灾等方面的应用研究。

《商业航天法》建议政府加大对仍处于起步阶段的航天旅游业的投资力度，以加快发展航天旅游业。

《商业航天发射法》建议政府应保护国内商业航天运输业，特别是应鼓励商业载人航天的发展。

《太空探索法》提出了恢复载人航天飞行的新目标，以鼓励探索太阳系和其他星系的生命起源。

《太空保护法》重申了“为和平目的开发和利用太空”的指导思想。

《载人航天飞行独立调查委员会法》针对哥伦比亚号航天飞机失事提出，总统应授权成立由国会认可的、航天专家组成的独立调查委员会，政府官员不得介入事故调查，并提出了政府在开展事故调查中的行为规范。

(2)国家航天政策

国家航天政策是政府指导航天活动的纲领性文件。1978年美国颁布了第一部国家航天政策和民用航天政策，之后又颁布了冷战、后冷战时期以及冷战后的国家航天政策。现任布什政府正在制订新时期的航天政策和航天运输政策(预计2005年完成)。

美国航天政策的总目标是：“通过支持一个强大、稳定和平衡的国家航天计划，继续保持美国在世界航天领域的领导作用，以实现美国在国家安全、对外政策、经济增长、环境治理和科技进步等方面的发展目标”。

商业航天遥感政策2003年5月，布什总统签发了上任后的第一部商业航天遥感政策。提出的总目标是：“维护美国在世界遥感领域的领导地位，保持并增强美国商业遥感业的领先优势，以维护美国的国家安全利益和外交利益，促进经济增长和环境治理，保持科学技术领域的先进性”。今后政府将优先保证国家安全、国民经济发展以及外交政策所必需的遥感能力，特别是通过商业途径无法获得的有效而可靠的遥感能力。

(3)国防部航天政策

美国军事航天活动由国防部统管。国防部航天政策是对国家航天政策中有关军事航天条款的具体贯彻和落实。美国在利用外层空间保卫国家安全方面处于世界领先地位，得益于强势的军事航天政策。空军作为国防部的航天执行机构，2003年4月也制订了空军航天政策。

国防部航天政策1999年7月，国防部公布了冷战后的国防部航天政策。该政策提出太空是一种媒介。国防部航天活动的优先任务是要确保美国在空间的行动自由和国家安全利益。航天活动的目标是确保美国的自卫权利和对盟国的防卫义务；确保完成飞行任务和出入太空的能力；确保威慑、预警和反击的能力；确保任何敌对力量无法阻止美国利用外层空间的能力。为此，国防部航天规划的重点是保证美国在空间支援、空间力量增强、空间对抗和空间力量运用等方面必要的能力。

弹道导弹防御政策2003年5月，美国借“反恐”的契机，以一些国家发展大规模杀伤性武器和远程弹道导弹为由，颁布了弹道导弹防御政策。政策提出：调整美国的国防能力和威慑能力以应对不断出现的威胁是政府的首要任务，而部署导弹防御系统则是此项任务的重中之重。2004年部署的导弹防御系统只是美国长期加强防御政策的开始，政府将不断寻求更新导弹防御系统和扩展导弹防御能力，包括部署更多的地基、海基拦截器和PAC－3爱国者导弹以及天基防御系统等。

(4)国家航天计划

美国航天计划包括民用航天计划、军用航天计划、情报航天计划和商业航天计划。军事航天计划和情报航天计划由国防部制订，主要由空军负责实施；民用航天计划由NASA负责制订并实施；对于商业航天计划，政府只制定政策，具体实施由企业自行完成。

空军战略总体规划2004财年空军航天司令部的《战略总体规划》明确提出了未来15年美国军事航天计划的目标：在空间支援方面，具备快速反应的空间运输、卫星紧急启动和快速周转的能力。在空间力量增强方面，要拥有天基的地面活动目标指示能力和目标探测、定位、识别与跟踪能力。在空间对抗方面，部署新的天基空间监视系统、攻击探测与预报系统以及提高航天器的自卫生存能力。在空间力量运用方面，拥有从空间实施常规、非核、全球快速打击与交战的能力。

NASA战略计划NASA战略计划包括未来20年美国的航天发展规划、各子战略领域的发展计划以及NASA所属航天中心的项目实施计划。

2003财年NASA战略计划提出的3项战略远景是：改善人类的生活质量；延长宇航员在太空的生存时间；探索其它星系的生命。3项使命任务是：认识和保护地球；探索宇宙，寻找生命；激励和鼓舞下一代航天人。6个战略领域是：空间科学、地球科学、航空航天技术、空间飞行、生物学研究和教育。其中“生物学研究”和“教育”是2002年新增的战略领域。

新太空探索计划2004年1月，作为世界上唯一成功实施载人登月计划的国家，布什政府宣布了雄心勃勃的空间探索计划。新计划的目标是：2010年前完成国际空间站计划；2008年前研制并试飞新型“机组探测飞行器”；2008年前向月球发射无人探测器，2015～2020年实施载人登月，并为载人火星探索做准备。

美国航天政策的调整分析

冷战时期，在“谁控制太空，谁就能控制地球”的思想指导下，美国与前苏联展开了一场争夺太空优势的军备竞赛，“星球大战”计划使这场争战达到白热化。40多年来，尽管执政党几经更迭，但美国强大航天的发展目标矢志不渝。各届政府都把航天政策视为国策，把进入和利用太空视为维护国家安全利益、获取民用和商业利益的捷径。政府的高度重视和高额投入，使美国成为当今世界唯一的航天大国，而航天工业的领先优势又强有力地巩固和维护了美国在世界军事、科技和经济等领域的领导地位。为继续领导全球化的发展趋势，美国航天政策主要进行了以下调整：

(1)更加突出了国家顶层对航天工业的决策和领导作用

1989年的航天政策提出，在各政府部门之上成立以副总统任主席的国家航天委员会，协助总统制(修)订和实施国家航天政策，协调军、民和商业航天活动。而1996年的航天政策，则将航天政策的制订由原来副总统领导的“国家航天委员会”改为由总统领导的“白宫科学技术委员会”和“国家安全委员会”。由两部门共同主持航天政策的制订，强化了总统对国家航天活动的协调和领导作用，有利于在更高层次上统筹规划跨部门的航天活动，并使航天战略与国家科学技术发展战略和国家安全战略更加协调。2001年的《国家安全航天管理与评估报告》再次强调：必须从政府最高层领导开始更加重视太空事务。美国对太空的依赖程度要求把国家安全航天利益作为最优先的国家安全事项来看待。而获得这种优先地位的唯一方法是通过政府来实施最高层的具体领导和指挥。这是确保美国维持世界领先航天大国的地位所必需的。只有总统的领导才能确保所有航天部门的通力合作。

(2)进一步明确国家军事战略目标，全面提升美国军事航天能力

以布什政府“先发制人”的新军事战略为指导，美国的防务建设开始从“基于威胁型”向“基于能力型”转变。特别是“9·11”事件后，政府重新明确了冷战后的国家利益和军事战略的目标。新目标提出：在战略指导上要摆脱冷战思维，研究未来战争的新变化和新特点。在战略部署上，保持全球参与和前沿存在态势，加强与盟国的关系。在战略目标上，努力阻止敌对的全球性对手或全球性联盟的崛起，加强战备，确保美国拥有足够的军事优势，强调战胜任何对手，维持并发展美国的“全球领导地位”。2002年6月美国退出《反弹道导弹条约》后，开始全方位、多层次、大纵深地发展军事航天，制订了新的弹道导弹防御政策，加紧部署弹道导弹防御系统，加快了军事航天技术的研发，并两次实施了太空军事演习。特别是施里弗2太空演习，不仅从战略和实战高度检验了新的作战概念和太空联合作战方式，还验证了现有的国家综合航天能力以及航天法规和政策是否能满足未来战争的需要。

(3)调整军事航天管理体制，集中管理军事航天活动

2003年联邦总审计署对美国军事航天活动进行了全面评估。根据其建议，国防部全面加强了军事航天管理，在管理体制和人员上进行了调整：

1　出台了国防部号令，指定空军作为其航天执行机构，负责国防部所有非密的军事航天计划。

2　任命空军副部长兼任国家侦察局局长，由侦察局负责所有保密的军事航天计划和航天采办业务，以加强航天情报研究，统管军事航天活动。

3　将空军航天活动集中于一个司令部管理，即将负责导弹预警、军用通信网络保护的航天司令部与负责战略打击的战略司令部合并成新的战略司令部。

4　为加强对航天作战组织、训练和装备的关注，为空军航天司令部指定了独立的司令，而此前空军航天司令部司令由美联合航天司令部司令兼任。

(4)从军、民两手抓的产业结构向军、民、商业航天三足鼎立的方向发展

冷战期间，国家政治、军事和安全利益是美国发展航天工业的原动力。1982年的航天政策将航天活动分为两个部分：军事航天和民用航天。其中军事航天活动又分非密和保密，非密计划由国防部负责，保密计划由中央情报局负责。冷战后期，随着商业航天的兴起，政府在1988年的航天政策中增加了商业航天的内容，将航天活动分为国家安全航天、民用航天和商业航天三部分。冷战结束至今，这种结构只有量变没有质变。由于全球商业航天活动如火如荼的发展，政府首次把增强“经济竞争力”写入了1996年的航天政策，但后起之秀的商业航天规模仍不抵于其军用和民用航天。在1994年的航天销售额中，军用占47％，政府民用占46％，商业航天仅占7％。2003年的商业遥感政策更多地体现了政府对发展商业航天的鼎力支持。《航天现代投资法》、《零重力零税收法》、《商业航天法》等法规的出台，都将助推其商业航天的发展。可以说，美国航天工业的产业结构已从过去军、民两手抓的结构向军、民、商业航天三足鼎立的方向发展。

(5)不断拓展民用航天活动范畴，更加张显出美国领先世界的一贯主张

表1是2000财年和2003财年的NASA战略计划。对比看出：后者在战略远景、使命任务和战略领域方面较前者有所增加。这表明美国将致力于开拓更远大、更宏伟的太空新疆界。特别是新登月计划的实施将加速美国的太空探索领域向其他星系拓展。同时，政府的投资重点有所调整，主要从一些长期的基础设施项目(如降低空间站计划目标)向空间科学特别是生物学和空间飞行能力等领域倾斜。

(6)更加重视利用民用和商业航天能力来满足国防需求

以往政府对商业航天的关注只在发射服务上。但从保卫国家安全和鼓励发展商业航天的角度看，商业遥感卫星的发展更值得关注。在2003年的伊拉克战争中，强大的商业航天能力为美国的防务优势增色不少。为此，政府将更加重视通过民用和商业航天能力来满足国防需求。最近美国对1994年的遥感政策进行了以下调整：

1　原政策中政府只承诺要提高遥感业的竞争力，而新政策中政府明确提出，要确保美国在全球高分辨率商业卫星市场的领先地位，要把国内卫星成像公司发展成世界级的工业领袖。

2　原政策提出，将根据外交政策和国家安全需要保留限制遥感产品进行商业化买卖的权利，而新政策则强调，要在遥感技术和国家利益之间建立一种更为协调的互动，减少“政府控制”状况，最终达成政府与业界的沟通。

(7)军、民用航天投入平稳增长，投资规模趋同

航天预算是航天政策的具体体现。冷战时期，受国防需求的牵引，美国的航天预算一直维持在较高的水平，曾一度高至国内GDP的1.05％；冷战结束后，国防需求锐减，航天投资逐渐回落，从1991年的占GDP的0.5％降到2003年的0.29％，但民用航天投资比例加大。2003年美国的航天预算达到328亿美元，已超过冷战末期的水平，其中军用航天预算175亿美元，民用航天预算153亿美元。目前美国军用和民用航天的投资比率趋近95％。高额的航天预算使美国有实力支持强大的航天计划，并始终保持在世界航天技术发展的制高点上。

美国航天政策调整的影响

作为全球唯一的航天超级大国，美国凭借强大的军事、技术和经济实力，一直引导着世界航天领域的变革趋势，对未来全球航天工业的发展产生了以下影响：

(1)美国军事航天全面提速，将可能加速太空军事化的进程

一方面，欧洲、亚洲等国家的崛起及其在维护国家安全方面对美国依赖程度的减少，使美国感到其单边主义的霸权战略受到了严重挑战。另一方面，美国不断在全球挑起战事，特别是对主权国家伊拉克的军事打击行动教育了更多的国家，发展军事航天技术具有紧迫性和重要性，如果落后于新军事变革的步伐将难以有效地维护国土安全。为此，一向亲美的欧盟各国开始独立发展欧洲防务；俄罗斯一改上世纪90年代初软弱的对外政策，加快部署军事航天能力；日本无视其和平开发宇宙的承诺，公开部署弹道导弹防御系统；印度频繁地进行了导弹试验。此外，美国还借“反恐”积极构筑防御联盟，将日本和印度列为盟友，支持发展军事航天。各国致力于发展军事航天技术，不仅有可能加剧全球太空军事化的进程，还将加剧局部战争的导火索，给亚洲的安全稳定埋下了隐患。

(2)美国不断追求航天技术的领先优势和创新能力，将引发新一轮的星球大战

为巩固在军、民和商业航天三个领域的领导地位，美国始终保持航天技术的创新和领先优势，注重抢占技术制高点。2001年国家安全航天委员会的评估报告明确提出：提高美国航天技术的领先地位，应确保商业航天比国际竞争对手提前一代，政府民用航天和国家安全航天则需提前两代。为此，美国加大了航天技术的研发投入(见表2)。由表2可见，国防部近5年的研究、发展、试验与鉴定(RTD＆E)经费已大幅增长。国防部重点加强了对天基监视与预警技术、天基信息采集技术、卫星通信防御技术以及登月等关键技术的研发投入。这将牵引其他航天国家争相研发航天高技术，将可能引发新一轮的星球大战。

(3)美国更加重视利用民用和商业航天能力来满足国防需求，推动了各国航天工业的发展

和平与发展的世界性发展趋势，使原来“以发展军备为主”的航天工业的竞争转化为“以经济为核心”的综合国力的竞争。特别是美国航天工业创造的巨大经济和政治利益，以及其利用民用和商业航天能力来满足国防需求的发展模式，更好地解决了各国所面临的“新时期既保卫国家安全又促进经济发展”的问题。为此，欧洲、俄罗斯、印度等都提出要利用航天技术带动国家经济腾飞。今后各国将更加重视空间开发的有效性，更加强调航天技术对社会、经济、科技和人民生活水平的推动作用。

(4)美国航天企业的兼并重组引发了全球性的航天企业结构调整

20世纪90年代初，美国领先世界进行了航天企业结构调整，形成了一批以波音、洛马、雷神、诺斯罗普·格鲁曼公司等为主承包商、年销售额在200亿美元左右的巨型航天企业，在世界航天领域享有领先优势。在2003年公布的世界航天10强排名中，美国占7家，可见其航天实力之强。美国航天工业的强大竞争优势对其它国家构成了威胁，使未来航天领域的竞争更加激烈。仅凭10强排名中的3家企业是首次进入就足以说明未来航天市场竞争的激烈。

(5)美国航天企业开始向私有化和军民结合的方向发展

近年来的美国航天工业有两个显著变化：一是传统的军工型航天工业开始向私有化转变；二是军事航天逐步向民用航天靠拢，民用航天开始向私有化过渡。目前，美国许多尖端的军事航天技术，如推进、电子、指挥与控制、通信技术等都来自民用和商业企业。NASA每年150亿美元的年度预算，约85％是通过政府采购和竞标方式拨给私营企业的。今天，美国国家安全与民用和商业航天利益之间比以往任何时候都更加密切和互相促进，这种对商业航天能力越来越多的依赖将是不可逆转的长期趋势。

(6)强大的航天投资规模，维护了美国对世界航天业的领导地位

美国航天投资居世界首位。2003年全球政府的航天投资约为430亿美元，而美国就达320多亿美元，约占全球总量的75％。而且美国还是世界上唯一设有军事航天预算的国家，其军事航天预算已占全球军事航天投资的94％，民用航天投资占全球民用航天投资的63％，两者在未来几年都有明显的涨幅趋势。可以说，美国的军、民用航天投资在未来几年都将处于不可挑战的领先地位。强大的航天投资规模，有力地维护了美国在世界航天领域的领导地位。