［摘要］目前，我国地方政府与地方高校之间存在着一些影响地方高校发展的问题，突出表现为政府本位关系模式，地方政府仍集高校的举办者、管理者、办学者角色于一身，管理高校的法制化程度不高、财政拨款制度计划经济色彩严重、管理高校的辅助性措施不完善。解决这些问题的关键在于转变政府与高校的关系，保证地方政府与地方高校之间形成协调平衡的关系，进而促成地方高校又快又好地发展。

［关键词］地方政府 地方高校 管理机制 创新

［作者简介］毛克平（1962- ），男，湖南长沙人，怀化医学高等专科学校党委副书记，副教授，副研究员，硕士，研究方向为高等教育管理及思想政治教育。（湖南 怀化 418000）

［中图分类号］G40-052.2［文献标识码］A［文章编号］1004-3985（2007）26-0028-03

一、地方政府与地方高校的理论关系

（一）相互依赖的关系

在知识经济时代，高等学校在经济与社会发展中的地位和作用越来越突出，它不再处于社会边缘，而是成为社会的中心组成部分。地方高等学校能不断地促进当地社会经济、科技、文化进步，有助于地方的繁荣昌盛，这使得地方发展对地方高校的依赖程度越来越高。而地方高校为了生存和发展，为了增强自身的竞争力，在力争拥有更多的办学自主权的同时，又会要求地方政府给予其发展以强有力的支持，为其发展提供必要的条件，协调其与社会其他子系统的关系。所以，随着地方高校的发展，地方高校对地方政府的依赖程度也越来越高。

（二）相互制约的关系

无论地方高校是完全自治还是受到地方政府的严格控制，其发展都会受到影响。地方政府对地方高校的控制过大，会对教学和科研产生不利的影响。在当前形势下，一方面，由于地方高校与地方政府、社会的相互依赖关系日益加强和扩大，地方政府和社会对地方高校的需求也同时在增多，地方政府也就必然增加对高等学校的干预，控制着高等教育的发展方向、规模等。另一方面，地方高校作为当地社会事业发展的重要组成部分，以其自身的发展规律，通过培养当地所需要的高级人才、创新的知识和技术，为地方政治和经济发展提供各种服务，在某一时期或某一重要领域，也在一定程度上影响和制约着地方政府的决策和行为。

（三）在动态制衡中寻找合适的度

在地方政府控制与地方高校自治之间，应有一个“弹性区”，既要尊重学术、尊重知识，又要肩负起社会责任。目前，世界各国都根据当前高等教育发展趋势，从各种不同的政府与高校的协调发展模式中吸取有利于高校发展的经验。一些西方国家的高等学校由于与社会联系日益增加，正在从传统的“自治”走向自觉地接受政府的干预。而我国高校却为免于政府的过多干预而追求办学自主权，虽然这两种发展态势相反，但其目的却都是为寻求一个合理的“度”，也即在地方政府与地方高校的相互依赖、相互制约的动态制衡中，寻找合适的度，从而使地方政府与地方高校的关系达到协调与平衡。

二、当前我国地方政府与地方高校关系中存在的问题

长期以来，我国地方政府过多地表现为管制型、全能型政府。在对地方高等教育的管理上，地方政府直接参与管制的成分比较大，对地方高等教育的直接干预比较多，地方政府与地方高校之间的关系突出表现为政府本位，即地方政府处于主导地位，是地方高等教育的主要决策者，地方政府与地方高校是上下级行政隶属关系，地方高校必须接受地方政府的领导，这种管理方式在相当大程度上阻碍了我国地方高等教育事业的正常发展。具体表现在：

（一）地方政府集举办者、管理者、办学者三种角色为一身，角色多重合一

在我国高等教育管理中，人们一直认为只有政府才是高等教育发展的唯一资源提供者和管理者，也只有政府管理才是解决高等教育公平以及提高高等教育资源利用效率的唯一有效途径。因此，地方政府在具体的高等教育管理中，集举办者、管理者和办学者三种角色于一身，对地方高等教育进行严格的行政性管理和直接干预，在地方高校的办学、资源投入、成果分配等方面一直占据着主导地位，直接干预地方高校的具体工作运转，干涉地方高校办学过程中的每一个具体环节，使得地方高等教育资源高度集中于地方政府并直接由地方政府行政权力进行支配。这种完全由地方政府垄断的模式必然造成地方高等教育服务质量差、缺乏竞争力和主动性、效益低下，甚至导致高等教育领域里寻租和腐败现象的产生。此外，地方政府对地方高校的长期规划、宏观调控、评估监督角色过弱，对具体细节执行角色过重，这样的角色错位也给地方政府带来了不利影响，无形中加重了地方政府的责任和负担。

（二）地方政府管理地方高校的法制化程度不高

由于相关的高等教育立法中缺乏对政府职能转变的强制性规定，而且在有关政府与高校法律关系的规定中政府始终处于绝对优势地位，在权力关系的规定中也是政府想放就放，想收就收，忽视法律的制约和监督，使得地方政府管理地方高等教育的职能无法真正奏效，有关法律法规的笼统性、模糊性的弊端显而易见。即使有了规范的法律界定，但如果相应的教育行政部门不能严格地加以执行，执法和管理人员不能按规定有效地加以操作，那结果一样是徒劳无功。目前，我们有些地方教育行政部门，由于长期受传统科层制和官本位思想的影响，无论是在其行政机构内部的横向管理中，还是在与外部的沟通等纵向管理中，均出现机构臃肿、结构失调、冗员众多、责权不分等现象，导致地方教育行政部门管理工作效率低下。加之部分领导者和管理人员缺乏相应的管理学专业知识和技能、综合素质不高、无视广大人民群众的根本利益、丧失应有的责任感和进取心等，致使其行为有失公正。对于这些现象，如果政府部门不能制定出相应的制度规范来加以约束的话，将直接影响地方政府管理效果的最终实现。

（三）地方高校办学自主权尚难有效落实

英国教育家洛克曾经说过：“当立法权与行政权集中在同一个人或同一机关手中时，自由便不复存在了。”这句话其实真正道出了西方国家三权分立的实质，就是说如果政府将立法制定权和执行权全部集中到自己的羽翼之下，那追求自由便将成为无稽之谈。在我国，计划经济体制下，政府几乎包揽了高等教育的一切，从招生规模、专业结构到课程设置等均由国家计划做出统一安排，严重束缚了高等教育的自主发展。一直以来，高校办学自主权问题都是我国高等教育改革关注的核心问题之一。

当前我国地方政府在对地方高校的管理中过多注重的是自己的行政管理权，高教法中也只是从高校角度做了自主权的权限规定，而对政府如何履行应有的权责等内容却没有明确规定。一些地方教育行政部门直接插手地方高校办学过程中的内部事务管理，而不是执行其宏观管理职能，地方高校始终不能摆脱被动从属的地位，这在相当大程度上影响着地方高校办学自主权的有效落实。

（四）地方政府财政拨款制度计划经济色彩严重

高等教育财政拨款体制是高等教育财政体制的集中体现，其拨款方式对地方高等学校的改革和发展具有重大影响。我国现行的高等教育财政拨款制度存在着诸多问题和弊端，不利于地方高等学校的稳定持续发展，主要表现为：

1.地方政府对高校投资的总量不足、渠道单一。目前，我国政府财政压力过大，高等教育经费严重不足。据相关资料统计，2003年，世界平均高等教育费用支出占全年GDP的4.9%，而我国高等教育费用支出仅占GDP的3.14%，与世界平均水平还相差近两个百分点。从高等教育人均教育经费来看，1998年，美国为19802 美元，日本为9871美元，而中国只有2100美元。这不难看出，尽管国家对高等教育的投入在逐年增加，但总量仍然不足，我国高等教育经费占GDP的比例和预算内教育经费占GDP的比例一直处于世界低等水平。究其原因，一方面是由于迅速发展的高等教育事业给国家财政带来较大负担，国家对高等教育投入远远满足不了高等教育发展的需求，高等教育经费不足成为制约我国高等教育发展的“瓶颈”；另一方面是由于高等教育经费来源渠道还比较单一，主要依赖于政府的财政性拨款，这对本来就拮据的政府财政来说无疑是雪上加霜，同时也将引发新的社会不公问题。

2.地方政府对高校投资存在严重的学校类别差异及地区差异。除了上述政府对高教投入总量不足、渠道单一以外，在教育资源既定的前提下，政府也并没有将有限的资源进行合理有效的分配，致使出现了严重的政策性分配不公现象，突出表现为政府对不同地区、不同类别和级别的高校加以区别对待。由于我国高等教育长期以来实行的是“扶优保重”政策，使得中央部属高等学校与地方高等学校之间、重点高等学校与普通高等学校之间的差距人为地加大，有限的教育资源过多地集中在少数所谓的重点高校身上。如果我们按约定成俗的规则将中央部属高校称之为重点高校，将地方高校称之为非重点高校的话，那么，两类高校在教育经费收入方面的差距极为明显。曾经有研究者做过统计调查并得出结论：地方高等学校生均教育经费支出和生均预算内教育经费支出分别仅为中央部属高等学校两类经费支出的49%和43%，而且地方高校经费的主要来源为地方政府拨款，占经费投入总数的46.15%，中央政府拨款仅占经费投入总数的1.92%。由此可见，地方高校的财政压力直接与当地经济发展的实际水平相关，与部属高校及国家重点支持的高校相比，中央政府对地方高校的关注显然远远不够。从地区差异来看，我国东部沿海地区高校经费的主要来源呈现出以地方政府拨款为主，学校自筹和收取学费为辅的多样化趋势，可以说，东部地区高校具有较强的自我筹措资金能力和较大的自我发展空间。而西部地区高校由于地区经济发展相对落后，中央政府的财政性政策倾斜力度也不够，主要依靠地方政府拨款，学校自筹经费能力比较薄弱，导致西部高校缺乏竞争力和办学主动性。部分少数民族地区普通高等学校生均经费甚至低到难以保证基本教育教学的正常进行，缺乏相应的物资设备和师资力量，影响了高等教育的可持续发展。

3.地方政府对高校的财政拨款方式欠缺激励机制。从高等教育财政拨款方式上看，我国主要经历了“基数加发展”和“综合定额加专项补助”两个发展阶段。“基数加发展”就是指当年各校的经费分配额以其前一年所得份额为基础，考虑当年变化情况而确定。这是一种渐进式的经费分配方法，是以历史的支出结果为基础的，而不是基于当年实际和合理的成本分析之上。这种拨款模式的结果是在短期内使单位成本越高的学校获得的经费越多，导致各高校盲目扩大学校规模和增加教育培养成本。在“综合定额加专项补助”的分配方式下，高等教育经费由两部分组成：一部分是综合定额，是指由拨款机构在根据学生的不同层次和不同类别制定生均教育经费定额标准的基础上确定财政拨款的一种方式；另一部分是专项补助，是对“综合定额”的补充，由拨款机构在考虑学校的各种特殊需要后单独做出的经费安排。可以说“综合定额加专项补助”模式较之“基数加发展”模式有了很大的进步，克服了前一种模式中的某些缺陷和不足。但是，后一模式中的综合定额的成本核定比较困难，难以提供准确有效的数据，特别是一些地方高校人为地加大教育成本，导致教育经费分配的透明度和公正性逐渐下降，这也是值得我们进一步反思的问题。因此，我们说，正是由于我国高等教育财政拨款制度缺乏公开公正以及科学论证的决策程序，缺乏对地方政府拨款效益的评价制度以及与绩效挂钩的相关激励机制等，助长了部分地方高校滋生对政府财政资助的“等、靠、要”心理，从而限制了地方高校的自主创新意识和对自我发展空间的开拓精神。

（五）地方政府管理地方高校的辅助性措施不完善

1.信息不对称。信息不对称（information asymmetry）是指在市场交易中参与交易的双方在掌握信息上的平衡状态，即参与市场交易的一方比另一方拥有更多的信息，处于信息优势地位。高等教育领域也同样存在着严重的信息不对称问题，对高教事业的发展和政府高教体制改革产生了不利影响。从政府管理层面上看，所谓的信息不对称主要表现为地方政府由于忽视市场机制在教育中的作用，缺乏地方高校办学的详细信息以及评价高等教育服务质量的专门知识等，无法准确掌握社会对高等教育的需求信息，使得地方政府制定的相关政策文件失真，地方政府对地方高等教育的管理脱离社会发展实际，使得高等教育供需发展不平衡，也使得高等教育消费者以及家属无法准确把握地方高校服务质量的真实信息。

2.资助不到位。高等教育是准公共产品，其产品属性直接规定了高等教育应该由政府和市场共同参与提供。目前，高等教育成本分担与补偿理论已经在社会上得到的广泛认同，高校收费成为必然。然而，面对持续高涨的学费，地方政府对相当数量弱势群体的资助制度却相对不够完善，没能及时建立起有效的学生资助体系，严重影响了高等教育系统内部公共资源分配的公平程度。如有些地方教育行政机构和地方高校对处于弱势地位的贫困家庭学生资助工作认识不足、资助力度不大、资助政策落实也不到位。有些即使开展了助学补助等活动，受资助的学生范围也是比较小的，而且资助的比例偏低，尤其是国家助学贷款工作迟迟未能真正开展，有关银行办理国家助学贷款的积极性也不高。

3.教育中介机构发展薄弱。教育中介机构作为一种协调地方政府与地方高校关系的团体，能更有效地提供公共物品或服务。我国的教育中介机构只是近年来才刚刚开始发展，类型比较单一，多为学术性机构。有关高等教育评估、拨款和信息咨询性质的中介机构还不够完善，运作也不规范。从地方政府负责的层面上看，一些地方政府对教育中介机构的性质主体、服务客体还没有清晰的界定，审批的具体程序、收费具体标准、评估监督等相应体制还没有完全确立起来。在具体执行过程中，地方政府的行政干预过多，并没有赋予中介机构真正参与管理的权力，机构内部组织成员结构也不合理，专业权威性不高，从而无法发挥应用的效用。

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