摘 要：教育督导代表国家教育意志，是教育行政管理过程中一个重要环节。通过教育督导对于推动国家教育法规、政策的实施，促进政府教育行政部门依法行政，提高政府教育管理水平学校教育教学质量具有非常重要意义。本文对于教育督导的性质、督导内容和督导的依据等问题进行人深入分析。

关键词：教育督导 法律性质

中图分类号:G526.4 文献标识码:A 文章编号: 1673-1875(2009)03-005-02

1986年10月，国务院批准教育部视导室更名为国家教委督导司，标志着我国教育督导制度的正式恢复和重新建立。自此以后，我国已经建立了国家、省、市、县四级教育督导机构，教育督导网络逐步建立。目前，除教育部国家教育团外，全国31个省（自治区、直辖市）全部成立了人民政府教育督导团（室），98.5%的市建立了教育督导机构，98.1%的县建立了督导室。教育督导在促进政府教育行政部门依法行政，监督检查学校工作，发现和反映各种问题中发挥了重要作用。

一、教育督导制度恢复与重建的历史

1949年11月1日，中央人民政府教育部成立。当时教育部设办公厅、高等教育司、中等教育司、初等教育司、社会教育司、视导司等5个厅（司）级机构。在原华北人民政府高等教育委员会研究室、华北人民政府教育部视导室、资料科等几个单位基础上组建视导司。视导司的工作任务主要是视导工作，检查各大行政区对于中央人民政府的各项教育政策、决议、指示的执行情况。这是建国后我国最早建立的教育督导机构。1953年开始，对教育部视导司的工作进行了调整，突出了综合协调和调查研究职能。文化大革命期间教育视导制度遭到破坏。1977年9月，邓小平同志在同教育部同志谈话的时候提出：“要健全教育部的机构。要找一些四十岁左右的人，天天到学校里去跑。搞四十人，至少搞二十人专门下去跑。要象下连队当兵一样，下去当‘学生’，到班里听听课，了解情况，监督计划、政策等的执行，然后回来报告。这样才能使情况反映得快，问题解决得快。可以先跑重点大学，跑重点中学、小学。这些就是具体措施，不能只讲空话。”这实际上提出了恢复我国教育督导机构和教育督导制度的设想。1978年在教育部中学司设视导室。1983年7月，在全国普通教育工作会议上，教育部提出了《建立普通教育督导制度的意见》。提出县以上教育行政部门都要设立督导机构，并要求先试点，而后逐步实行。1984年8月，国务院批准教育部设视导室，负责巡视、检查和指导帮助全国各地的普教工作。1986年4月，六届全国人大四次会议通过的国务院关于第七个五年计划的报告中，明确提出：“要加强教育事业的管理，逐步建立系统的教育评价和监督制度。”1986年9月，国务院指出要“逐步建立基础教育督学（视导）制度。国家和地方逐步建立基础教育督学（视导）机构，负责对全国或本地区范围内义务教育的实施进行全面的视察、督促和指导，并协同当地人民政府处理有关实施义务教育的各项问题。”1986年10月，国务院批准教育部视导室更名为国家教委督导司，这标志着我国的教育督导制度的正式恢复和重新建立。1991年4月26日原国家教委颁布了《教育督导暂行规定》，在规定的第二条规定：“教育督导的任务是：对下级人民政府的教育工作、下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估、指导，保证国家有关教育的方针、政策、法规的贯彻执行和教育目标的实现”，标志着教育督导工作开始走上正规化、制度化的轨道。1993年机构改革，中央编制委员会批准建立国家教委教育督导团，设教育督导团办公室挂靠基础教育司。1998年7月21日，国务院批准教育督导团办公室成为教育部18个职能司（厅、室）之一。其主要职责是：承办教育督导团的日常工作，组织国家督学对各地中等及中等以下教育的督导评估和检查验收，宏观指导各地的督导工作。2000年1月3日,中编办同意将原国家教委教育督导团更名为“国家教育督导团”。其主要职责是：研究制定教育督导与评估的方针、政策、规章制度和指标体系；对地方人民政府贯彻执行国家有关教育方针政策的情况进行指导、监督、检查、评估，保障素质教育的实施和教育目标的实现。

教育督导指督导机构人员依据国家教育法律、法规和方针、政策为依据，在同级人民政府领导下，代表同级人民政府和教育行政部门，对下级政府的教育工作和教育行政部门的工作，对中等及中等以下学校和其他教育机构及其举办者的工作，进行监督、检查、评估、指导，保证国家教育方针、政策、法律、法规的贯彻执行和国家教育目标的实现。通过教育督导可以反映下级各部门的要求，对于教育工作中带有倾向性的问题进行专门调查研究，向教育本级人民政府及教育行政部门报告情况，提出建议。根据人民政府授权，也可以对其他教育工作，对同级政府有关职能部门依法履行教育职责，进行督导检查。督导评估不仅是教育督导部门的主要工作职责，而且是督导部门充分发挥其行政功能的重要途径。在加强教育法制建设中，督导评估加强行政监督环节，推动政府及其有关职能部门依法行政，保障有关教育方针、政策、法律、法规贯彻执行和教育目标实现的有效机制。

二、教育督导法律性质分析

《中华人民共和国教育法》第二十四条规定：“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度”。由此可知，教育督导制度是我国教育法规定国家主要教育制度之一，教育督导制度的建立和实施有其特定的法律渊源。教育督导是指县级以上各级人民政府为保证国家有关教育的法律、法规、方针政策的贯彻执行和教育目的的实现，对所辖地区的教育工作进行监督、检查、指导、评估的制度。可以进行以下分析，教育督导主体是国家和地方各级教育督导机构，国家有国家教育督导团，地方主要是地方教育督导室；教育督导的对象是下级人民政府及其教育行政部门和学校等教育机构；教育督导内容主要是教育地方各级人民及其教育行政部门的教育行政行为和学校教育教学行为。因此教育督导行为是县级以上各级人民政府的行政监督行为，具体讲是一种依托于各级教育督导机构开展的内部行政监督行为。以下结合教育督导法规和教育督导工作实际进行具体分析。

（一）教育督导主体

教育督导工作主要由教育督导人员实施。教育督导人员又称为督学，可以是专职的，也可以是兼职的。督学应当符合国家规定的政治和业务条件，并接受必要的培训，由本级人民政府或者政府的教育行政部门认定，并颁发督学证书。督导人员在进行督导活动时，可以列席被督导单位的会议和活动，要求被督导单位提供与督导事项有关的文件并汇报工作，还可以对被督导单位进行现场调查。督导任务完成以后，督导人员应当向本级人民政府、教育行政部门以及上级督导机构报告督导结果，提出意见和建议，并可以向社会公布。根据国务院的规定，国家教育部行使教育督导职权，并负责管理全国教育督导工作。国家教育部设置教育督导机构，负责教育督导的具体工作。其主要职责是：（一）制定教育督导工作的方针、政策、规章；（二）制定教育督导工作的计划和指导方案；（三）组织实施全国的教育督导工作；（四）指导地方教育督导工作；（五）组织培训督导人员；（六）总结推广教育督导工作经验，组织教育督导的科学研究。地方县以上均设教育督导机构。地方县以上教育督导机构的组织形式及其职责，由各省、自治区、直辖市人民政府确定。

在实际开展督导工作时候，主要是由各级督导机构的督学来进行，因此国家各级人民的督学是教育督导活动的主要实施者。督学有专职督学和兼职督学，兼职督学具有与专职督学同等职权。督学由各级人民政府或其教育行政部门颁发督学证书。?督学必须具备下列基本条件：忠诚于社会主义教育事业；熟悉国家有关教育的方针、政策、法规，有较高的政策水平；具有大学本科学历或同等学历，有十年以上从事教育工作的经历，熟悉教育教学工作业务；深入实际，联系群众，遵纪守法，办事公道，敢说真话；?身体健康。?督学应接受必要的培训。“国家督学代表国家教育意志，行使对教育工作的监督和指导职责，具有很高的水平和权威。”

（二）教育督导对象

教育督导的对象是下级人民政府及其教育行政部门和学校及其他教育机构。就下级政府作为督导对象而言，国家督学可以就全国各省级人民政府贯彻落实国家教育法规、政策的情况进行综合或专项督导，督促其依法行政，重视和支持地方教育工作。如国家督学配合全国人大教科文卫委员会进行《教育法》落实的执法检查，对全国各省区的“两基”检查等。地方各级政府及其教育督导机构可以就下级政府的教育工作进行督导。就教育行政部门作为督导对象而言，教育督导主要指各级人民政府及其督导机构可以依据督导条例可以就各级教育行政部门，具体主要是教育厅、局工作的监督检查。对各级人民政府及其教育行政机构的教育督导实质上是“督政”，其主要目的是监督各级人民政府及作为其主要职能部门的教育行政机构的工作。就督导的对象中的学校及其他教育机构而言，教育督导的主要范围是普通中小学教育、幼儿教育及其他有关的教育工作。现阶段教育督导工作的重点是九年义务教育和扫除青壮年文盲教育。接受督导的普通中、小学校及其他有关教育机构，应当对督导工作给予支持、配合，协助督学做好教育督导工作。对于学校及其他教育机构的教育督导实质上是“督学”，目的是对学校贯彻落实国家教育法律和政策、学校管理工作、师资队伍、教育教学工作、思想政治工作进行的监督检查，帮助学校发现问题，及时采取措施加以解决。

（三）教育督导内容

教育督导分综合督导、专项督导和经常性检查，由教育督导机构根据本级人民政府、教育行政部门或上级督导机构的决定组织实施。具体有“两基”工作督导、学校评估、义务教育工作督导、职业教育督导和专项督导。专项督导主要有：幼儿教育督导、中小学教师继续教育督导、体艺卫督导、进城务工就业农民工子女义务教育督导。督导机构或督学根据国家有关的方针、政策、法规进行督导，并具有以下职权；（一）?列席被督导单位的有关会议；（二）?要求被督导单位提供与督导事项有关的文件并汇报工作；（三）?对被督导单位进行现场调查。?对违反方针、政策、法规的行为，督导机构或督学有权予以制止。?督导机构或督学完成督导任务后，应向被督导单位通报督导结果，提出意见和建议。督导机构或督学提出的意见和建议，被督导单位如无正当理由，应当接受，并采取相应的改进措施，必要时督导机构可进行复查。

（四）教育督导依据

教育督导的主要依据有，1983年7月，在全国普通教育工作会议上教育部提出了《建立普通教育督导制度的意见》。在意见中提出县以上教育行政部门都要设立督导机构，并要求先试点，而后逐步实行。1984年8月，国务院批准教育部设视导室，负责巡视、检查和指导帮助全国各地的普教工作。1985年6 月教育部任命12位教育部视导员。1986年，六届全国人大四次会议通过的国务院关于第七个五年计划的报告中，明确提出：“要加强教育事业的管理，逐步建立系统的教育评价和监督制度。”1986年4月《义务教育法》以及关于实施《义务教育法》若干问题的意见。1991年4月26日国家教委发布《教育督导暂行规定》，1991年12月，国家教委制订了《国家教育委员会督学聘任暂行办法》。1995年3月，第八届全国人大第三次会议审议通过的《中华人民共和国教育法》，第二十四条规定：国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度。2001年6月，国务院印发了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，第39条提出：加强和完善教育督导制度。坚持督政与督学相结合，继续做好贫困地区“两基”评估验收工作，保证验收质量；对已实现“两基”的地区，建立巩固提高工作的复查和督查制度。积极开展对基础教育热点、难点问题的专项督导检查。2004年1月17日国务院办公厅转发了《教育部关于建立对县级人民政府教育工作进行督导评估制度的意见》，明确了对县级人民政府教育工作督导评估的内容、工作原则、程序及县以上各级人民政府在实施此项工作的责任和相关部门的职责。

教育督导制度恢复重建以来，各地根据国家督导有关政策结合各地实际情况制定地方督导条例。除国家教育督导条例之外，地方教育督导法规已经成为地方教育督导机构开展督导工作的主要依据。如1995年12月26日深圳市第二届人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《深圳经济特区教育督导条例》，1998年7月14日厦门市十一届人大常委会第五次会议通过了《厦门市教育督导条例》，1998年12月24日北京市人民政府第十二次常务会议通过了《北京市教育督导规定》，湖南省、辽宁、上海、陕西、重庆、新疆、天津、内蒙古、山东、湖北、广东、新疆生产建设兵团、山西、云南、青海、甘肃等18省(自治区、直辖市)也相继都出台了《教育督导规定》。特别是山东省人大常委会于2000年8月25日经批准了《青岛市教育督导条例》后，于2001年12月7日省第九届人民代表大会常务委员会第二十四次会议又通过了《山东省教育督导条例》。我国已经初步建立了从中央到地方比较完整的教育督导体系和教育督导制度。

三、结论

教育督导作为县级以上各级人民政府为保证国家有关教育的法律、法规、方针政策的贯彻执行和教育目的的实现，对所辖地区的教育工作进行监督、检查、指导、评估的制度。因此，教育督导是人民政府的内部行政监督行为，监督的对象是下级人民政府、教育行政部门和其他有关职能部门以及学校及其他教育机构。通过教育督导对下级人民政府及其教育行政部门和学校教育教学工作的具体监督和指导，贯彻国家教育意志，可以及时发现教育教学工作中存在的主要问题，反映各级政府和学校的有关要求，对于提高政府教育决策质量和水平，改善学校管理水平，提高教育教学质量具有十分重要的意义。现阶段，应该进一步完善教育督导相关制度和法规建设，加强教育督导队伍建设，提高督导效果，以更好发挥其作用。

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