摘 要 教师队伍建设是实现职业教育内涵发展和建设现代职教体系的关键和难点。教育部联合多家中央部委制定加强职教教师队伍建设的政策。根据对146位中职校长的调查，在政策的推动下，职教教师结构趋于合理，“双师型”教师比重上升，政策发挥示范引领作用，专项政策执行效果被校长们认可。但职教师资数量不充足、结构不合理、政策落实重心低、专项政策执行中出现偏差等问题成为阻碍政策有效实施的障碍。因此，职教教师队伍建设政策内容必须不断完善，政策执行要多方借力，政策工具也应多种多样。

关键词 职业教育；教师队伍建设；政策执行；成效；问题；建议

中图分类号 G715 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2014）25-0037-06

教师队伍建设是实现职业教育内涵发展和建设现代职教体系的关键和难点。为建设一支高水平、高素质的“双师型”教师队伍，教育部联合财政部、人力资源与社会保障部等多个中央部委下发了一系列文件，有一揽子政策，也有专项政策。在一揽子政策方面，2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中提出，建设“双师型”教师队伍是提高人才培养质量的重要手段，需要在教师资格标准、职称评聘方法、培养和培训、编制等方面进一步优化、加强和落实。在专项政策方面，内容主要涉及教师职业道德规范、教师职业标准、职教师资培养培训和管理待遇。在教师职业道德规范方面，2000年，教育部、全国教育工会印发了《中等职业学校教师职业道德规范（试行）》；在教师职业标准方面，2013年，教育部印发《中等职业学校教师专业标准（试行）》。在职教师资培养培训方面较多，如，2000年，印发了《关于进一步加强中等职业教育师资培训基地建设的意见》《开展中等职业学校教师在职攻读硕士学位的通知》，2006年，印发了《教育部关于建立中等职业学校教师到企业实践制度的意见》；在职教师资队伍管理待遇方面，主要有绩效工资、兼职教师管理和教师专业标准等。在项目建设方面，“十一五”和“十二五”期间，分别制定了职业院校教师素质提升计划，投入由“十一五”的5亿上升到“十二五”期间的26亿，增加了4.2倍。

然而，这些促进职教教师队伍建设的政策是否实现预期目标？政策执行过程中存在哪些问题？中央财政投入是否充足，使用效果如何？为了解这些问题，笔者在近期国家教育行政学院举办的中职校长培训班进行了调研。本次调研共发放问卷180份，回收有效问卷146份，有效回收率为81%。146位中职校长来自29个省、市、自治区，从年龄结构来看，45～50岁的校长占47%，其次是40～45岁，占29%，再次是50岁以上，占14%，最后是30～40岁的年轻校长，占10%。从校长工作经历来看，3/4的校长以前都在中职学校工作，属于“老职教”，其余1/4主要来自当地的普通高中、政府和其他部门，分别约占9%、8%和6%，仅2%的校长来自企业。担任校长的经验分布不均，“生手”、“熟手”和“能手”平分秋色，具体说来，有一年以下工作经验的占7%，1～5年的占37%，6～10年的占32%，10年以上的占24%。146位校长所在的学校，位于东部地区的占41%，中部地区占34%，西部地区占25%。学校处于经济较发达地区占34%；经济发展水平一般的占54%；经济贫困地区的占12%。77%的中职学校位于城区，在农村和乡镇建校的较少，分别是13%和10%。学校规模在2000～5000人最多，占54%，其次是5000人以上的学校，占24%；再次是1000～2000人的学校，占20%，1000人以下的学校很少，仅3所，占2%。以上调查对象和学校情况的数据基本呈现正态分布规律，抽样具有典型性。在发放问卷的基础上，笔者还进行了深度访谈和座谈，深度访谈6人，分别代表经济发展程度不同的地区，座谈两次，40余人，人员和所在学校分布均衡。

一、政策执行成效

（一）政策目标的实现取得进展

政策目标是政策制定的出发点和政策执行的归宿，对政策执行效果的研究必须考量政策目标是否实现。“建设一支数量充足、质量优良、结构合理、体现职业教育规律和特点，适应以就业为导向，满足技能型人才培养要求的职教教师队伍”是职教教师队伍建设政策的目标。经过多年发展，中职学校“双师型”教师比例上升、队伍结构比较合理。“双师型”教师队伍是职教教师队伍建设的重点，是职业教育提高质量的保证。“双师型”素质教师占专业课教师比例在30%以下的占24%，30%～50%的占30%，50%～70%的占26%，高于70%的占20%。根据邢晖2007年在国家教育行政学院对28个省、市、自治区150个县（市）中职师资情况的调查显示，30%以下的地方“双师型”教师约占65%；30%～50%的地区“双师型”教师占14%，50%～70%的地区“双师型”教师约占13%，70%以上的地区“双师型”教师约占8%[1]。可见，“双师型”教师的比例不断提高。师资队伍结构比较合理，从专业课与文化课教师比例分布来看，52%的学校专业课教师多于文化课教师，33%的学校专业课教师少于文化课教师，15%的学校专业课教师与文化课教师数量相当。从专业理论课教师和实习指导教师比例来看，72%的学校专业理论课教师多于实习指导教师，13%的学校专业课教师与实习指导教师数量相当，12%的学校专业理论课教师少于实习指导教师，3%的校长不太清楚。从管理人员与教学人员比例来看，88%的学校管理人员少于教学人员，7%的学校管理人员与教学人员相当，5%的学校管理人员多于教学人员。根据《兼职教师管理办法》（2012年）的规定，兼职教师占职业学校专兼职教师总数的比例应在学校岗位设置方案中明确，一般不超过30%。调查显示，大部分学校兼职教师占比较为合理，60%的学校兼职教师比例在10%～20%之间，11%学校兼职教师比例在20%～30%之间，9%的学校兼职教师比例在30%以上，12%的学校兼职教师低于10%，8%的学校校长不清楚兼职教师比例。

（二）政策发挥了示范引领作用

职业学校教师队伍建设政策带动地方政策出台和经费的投入，增强政府履行提高职业学校教师素质任务的责任感，为职业教育发展营造了良好政策环境。2011年11月，教育部、财政部启动实施职业院校教师素质提高计划，支持开展专业骨干教师培训、青年教师企业实践、兼职教师聘用、职教师资培养培训专业点建设和职教师资培养资源开发。在这一政策带动下，安徽省以皖江城市带为重点，深入实施“中职教师素质提升计划”和“领雁工程”，加快中职学校专业骨干教师省级培训基地建设和打造领军团队。新疆全面实施国家和自治区“职业院校教师素质提高计划”，组织开展各类培训，制定、启动职业院校教学团队、教学名师建设计划。长沙市制定了《长沙市高等职业教育教师培养三年行动计划（2013—2015年）》。2012～2013年，中央财政支持“职业院校教师素质提高计划”经费达到13.1亿元，支持了29800位骨干教师培训，18000位教师进入企业实践，1000名教师出国进修和100个职教师资培养专业点建设和培养资源开发。国家在提升职业院校教师素质上的投入也带动了地方投入。2009～2011年，广西自治区本级财政安排经费3000多万元，组织培训中职专业教师1.5万人次、校级领导1500人次，并派出500多名职业教育骨干教师出国进修学习。2011年，辽宁省本级财政安排师资队伍建设专项资金1000万元。青海省自2010年起全面实施了“全省中等职业学校教师素质提高计划”，省级财政每年安排不少于60万元的中职教师队伍建设专项经费，各学校也从学校公用经费中提取不少于5%的比例，用于教师培训工作。湖北省建立了中职“楚天技能名师”教学岗位制度，鼓励中职学校在企业聘请专业技术人员到学校任教，全省每年设50个岗位，聘请2年，每人每年补助2万元。

（三）专项政策执行取得成效

1.教师去企业实践的效果被校长和教师认可

2006年，教育部出台《关于建立中等职业学校教师到企业实践制度的意见》，要求中职专业课教师和实习指导教师每2年必须有2个月以上时间到企业或生产服务一线实践。2011年，教师到企业实践制度被纳入教育部、财政部启动实施“职业院校教师素质提高计划”中，采用政府购买的方式为教师提供企业实践岗位。调查显示，教师去企业实践效果受到绝大部分校长的认可，得到广大教师的支持，近一半学校将其作为制度固定下来。校长们对教师去企业实践效果认可率达到91%，其中，15%的校长认为这项政策执行效果很好，38%的校长认为效果好，38%的认为效果一般，3%的人认为效果不好，6%的人没有表示自己的态度。教师对去企业实践也抱有积极态度，其中，认为教师很渴望去企业实践的校长占15%，认为教师支持这项制度的校长占42%，认为教师对去企业实践无所谓的校长占36%，教师拒绝的占4%，其他3%的校长保留自己的看法。在制度建设方面，44%的学校将专业课和实习指导教师去企业实践作为制度确定下来，在这些学校中东部地区的学校最多，占56%，中部地区占19%，西部地区占25%；50%学校的教师很少去企业实践，去企业参观是这类学校组织教师去企业实践的主要方式，占70%；6%的学校没有教师去企业实践。有些学校还让文化课教师参与企业实践，占53%。

2.兼职教师聘任管理走向规范

2012年，教育部联合财政部、人力资源与社会保障部联合印发《职业学校兼职教师管理办法》，对兼职教师的聘请条件、聘请程序、组织管理和经费来源作出详细规定。调查显示，中职学校对兼职教师聘任管理工作走向规范化。一是聘任的兼职教师基本符合管理办法对人员条件的要求。《兼职教师管理办法》规定，“聘请的兼职教师一般应为企事业单位在职人员。专业教学急需的也可聘请退休人员”。调查显示，49%的兼职教师是企业在岗的专业技术人员，20%是企业退休的专业技术人员，7%是高校教师，17%是非企业人员，7%的校长对此不了解，没有回答。二是中职学校对兼职教师实行合同管理。《兼职教师管理办法》规定，除通过对口合作的企事业单位选派兼职教师以外，职业学校应与兼职教师签订工作协议。在被调查的学校中，70%的中职学校对兼职教师实行合同管理，其他30%学校采用口头协议或其他方式进行管理。

3.骨干教师培训政策被绝大部分校长认可，在教师培训中所占比例最大

教育部积极推动职业学校骨干教师培训，2007和2011年分别实施了中职教师和职业学校教师素质提升计划，建设了一批职教师资培训基地。从实施效果看，89%的校长认可骨干教师培训效果，其中，34%的校长认为教师外出培训很有效，55%的校长认为培训效果一般，2%的校长认为效果不好，9%的校长对此持保留态度。从教师专业培训组织方来看，上级组织的培训最多，66%的中职学校教师参加了上级组织的培训，23%的学校组织了校本培训，11%的学校采用了其他培训方式。从培训受益范围来看，75%的学校有少部分教师参加上级组织的培训；11%的学校有一半教师参加上级培训，其中56%的学校位于东部地区，25%位于西部地区，19%位于中部地区，这说明东部地区在骨干教师培训覆盖面上力度最大；7%的学校中大部分教师参加了上级培训；7%的校长没有回答。

二、政策执行中的问题

（一）数量不足和结构不合理问题依旧存在

调查显示，中职校长在对中职教师队伍建设主要问题的选项排序时，结构不合理排在第一位，约占60%，其次是数量不足，约占51%，再次是质量不高，约占46%。校长们认为，教师结构不合理与教师来源有关。调查显示，中职专业课教师主要来自普通高校，约88%；其次来自职业技术师范大学，约28%；再次从普通高中转过来，约20%，从企业来的很少，仅6%。普通高校主要培养学术性人才，不能满足职业学校对教师实践动手能力的要求。数量不足主要体现在师生比较高，随着中职扩招，教师数也逐年递增，但还是不能满足学生增长的需求。根据教育网站公布的数据，与2005年相比，2012年中等职业学校在校生增幅达到40%，教师增幅仅为16%，2012年，中职学校专任教师880962人，在校生21136871人[2]，师生比约为1∶24，与普通高中1∶12.5的比例相差甚远。

（二）政策执行重心下移

政策执行的关键是政策执行主体，承担着组织管理、经费投入和监督检查等责任。以“教师去企业实践”政策为例，2006年与2013年同一政策文本相比，政策执行主体从“地方各级教育行政部门和学校”上升到“省级教育、财政部门”；经费投入从“地方教育事业费中专项列支”到“以中央财政投入为主”，说明政策执行主体层级上升，执行重心上移。但调研发现，职教教师队伍建设政策落实重心比较低。在管理方面，职业学校教师到企业实践制度的统筹管理中，74%的学校自主与企业签订合作协议实施，6%由地方教育行政部门统筹，3%由省级教育行政部门统筹，15%的学校没有统筹，2%的学校由职教集团统筹。在教师去企业实践的规章制度方面，学校自己制定的占50%，省级教育厅组织制定实施细则的占19%，地市教育行政部门制定的占10%，没有制定的占17%，其他4%学校没有填写该项。在经费方面，学校是教师培训、兼职教师聘用和教师去企业实践投入的主要承担者。教师外出培训经费，64.4%由学校承担，11.6%由地方财政承担，15.1%由教师、学校和地方财政共同承担，仅1所学校教师外出培训经费由教师自己承担，占0.7%；7.5%的校长没有填写该项。聘任兼职教师经费方面，82.9%的学校自己从事业收入中安排一部分经费，7.5%的学校由地方财政承担，1.4%的学校由政府和学校共同承担，1所学校以其他方式承担，占0.7%；有11人没有填写，占7.5%。在教师去企业实践经费投入方面，51.4%的学校自筹，37.7%的学校没有经费，3.4%的学校多渠道筹措经费，4.1%的学校以政府拨款为主，5位校长没有填写，占3.4%。

（三）专项政策执行中的偏差

政策偏差是指政策执行背离政策目标，弱化、变形和扭曲政策内容的政策执行现象。“教师去企业实践、兼职教师聘用和骨干教师培训”这三个专项政策在执行中，因内容不同存在不同问题和偏差。

1.教师去企业实践政策表面化

职业学校教师去企业实践锻炼有助于教师了解企业生产过程和先进工艺，提高操作能力。但这项政策执行中面临的最大障碍是企业积极性不高，占53%，其次是教师积极性不高，占40%。企业积极性不高可以从企业对教师去企业实践的态度上看出，56%的企业对教师去企业实践的态度是不冷不热，6%的企业表示拒绝，32%的企业表示支持，2%的企业表示很欢迎，4%不清楚。教师去企业实践形式中，主要形式是参观，占38%，接受企业技能培训和岗位操作其次，分别为28%和29%，参与企业研发的比例最少，仅5%。一些校长反映有些教师和校长没有认识到企业实践的重要意义，教师找企业开证明盖章应付学校检查，学校领导对此也持保留态度，使得政策执行流于形式，出现政策执行表面化现象。

2.兼职教师队伍不稳定

聘任兼职教师有利于强化职业教育实践教学环节，促进教师队伍结构优化。但是，兼职教师待遇低和来源不固定是两大突出问题。2012年颁布的《兼职教师管理办法》对经费来源的规定是多渠道筹资。由于政策规定了经费来源的三种渠道，一些地方政府可以“避重就轻”，选择由学校自己承担的方式，调查中82.9%的学校从学校事业费中开支兼职教师经费，这是政策缺损。职业学校一直以来存在办学经费紧张的问题，从事业费中列支兼职教师经费，加重学校负担，出现兼职教师待遇低，难以吸引热门专业技术人员问题。调查显示，与同等课时量的在编教师相比，兼职教师工资低于在编教师的占42%，与在编教师相当的占24%，高于在编教师的占16%，18%的学校很难估算清楚。从来源来看，兼职教师来源不固定的占65%，来自固定企业的占15%，来自兼职教师信息库的占13%，7%的人不清楚兼职教师来源。

3.骨干教师培训针对性不强

培训是教师专业发展“助力器”，但在教师培训方面，培训针对性不强、效果不好是最突出的问题，占45%，其次是无人可派，占37%。培训针对性不强的一个重要原因是，一些培训基地大都建在大学，培训内容学科化、理论化，不能满足提高教师实践能力和学习企业新技术、新工艺的要求。有些培训院校因担心参训教师对培训评价过低，一味讨好学员，对培训不严格把关，甚至存在“卖证”现象。无人可派的原因有两个方面，一是学生人数增加，教师编制少，一些学校为开齐课程难以派出教师；二是国家培训骨干教师专业门类太少，以工科和计算机为主，文科和其他很多专业教师得不到培训。这是骨干教师培训政策的偏离，没有按照政策要求，对需要培训的对象进行有针对性的培训。

三、政策执行建议

（一）政策措施需要不断完善

政策执行是政策执行者按照政策目标落实政策规定和要求的过程，在执行过程中，由于主客观因素的影响，政策执行存在偏差。因此，政策执行需要不断改进，形成动态调整的过程。访谈中，校长们认为，职业学校教师队伍建设应从增加投入、完善制度和开放建制三个方面进行改进。一是政府应在骨干教师培训、职业学校兼职教师聘用和教师去企业实践方面设立专项资金，支持职业学校教师在职培训，提高动手能力。二是需要加强骨干教师培训的针对性和培训范围，将教师去企业实践的规定制度化、规范化，并作为教师晋升和评奖评优的条件，注重各类培训的实效性。如，建立分类培训体系，偏重理论课教学的教师参加高校培训基地培训，偏重实训课程教学的教师到企业实践；将教师数量的4%列入培训编制，明确规定中职学校教师享受五年一次带薪进修权利，实习指导教师每隔3～5年参加一次培训。三是开放建制，扩大兼职教师比例，下放一定编制权、设立政府津贴和兼职教师信息资源库等，减轻职业学校在兼职教师聘用方面的压力，促进兼职教师队伍的稳定。

（二）政策执行要多方借力

师资队伍建设涉及方方面面，应注重外部性，统筹不同行政职能部门，统筹学校与企业，学校与社会。一是要统筹教育与其他职能部门力量。师资队伍改革与人事、编办、组织等联系紧密，政策执行需要关注地方人才发展战略，可以与地方人才引入战略联系起来，通过政府或人社部门的项目引入人才。如，苏州高职院校根据苏州市政府对引进人才进行资助的政策，成功引进享受国务院政府特殊津贴专家、江苏省有突出贡献中青年专家等一批人才。二是统筹不同地区、不同类型院校，实行分类管理。根据发达地区和欠发达地区“双师型”教师队伍建设中的不同难点，不同发展阶段，政府和院校在建设“双师型”教师方面也应有不同的侧重，政府应发挥好统筹、规划、投入和监督职能，将人事管理、评聘权利交给职业学校。中央和地方在制定政策时也有不同的侧重点，中央一级必须做好顶层设计，如，在“双师型”教师标准上做一个基准性的标准，地方参照执行。2013年9月，教育部出台了《中等职业学校教师专业标准（实行）》，针对职业学校教师“双师”素质评定缺乏标准的问题，提出教师既要具备普通教师的职业素质，又要具备相应行业人员的职业素质，能够实施理论教学与技能训练，指导学生实习实训。三是统筹职业教育师资队伍与普通教育师资队伍建设。从培养来看，可以与师范教育改革联系起来，参照基础教育师资培养中免费师范生培养，制定出免费职业师范生政策；从准入制度来看，可以与基础教育教师资格考试、准入制度、定期注册制度改革相联系，制定适合职业教育的教师准入制度，将技能、企业经验作为教师准入的必要条件；从职称评定来看，要与中小学教师职称改革联系起来，建立中职高级职称评审通道。

（三）政策工具要多种多样

政策工具是为达到某一政策目标而采取的具体手段和方式。麦克唐纳尔和埃尔莫尔政策工具分析框架根据政策工具运用的条件，将政策工具分成命令、报酬、职能拓展、权威重组和劝告五种，每一个政策工具都有其适应与不适应之处，它们不独立发挥作用，要与政策环境紧密相连[3]。地方教育行政部门和职业学校在师资队伍建设方面，使用的政策工具主要是命令、报酬和职能拓展。命令与管制是规范个人和机构的规则。如，有些院校将去企业实践锻炼作为晋升和职称评定的必要条件，这属于命令的政策工具；有些地方采用从经济上进行补贴，如对兼职教师聘用进行政府补贴，这属于报酬的政策工具；大部分地区都将教师培训作为提升职教师资素质的手段，这属于职能拓展的方式。这些政策工具要么单独运用，要么进行一些组合。配合使用权威重组和劝告等工具，效果会更好。权威重组是将属于自己的部分权力授予其他组织或个人，从而实现政策目标。如，可以通过跨区域合作的方式，提高西部、农村、欠发达地区和非核心区域师资水平，通过支教、代培、帮扶、手拉手等方式实现优质师资的共享。