【摘 要】 江苏省是全国的经济大省与教育大省，尤其是高等教育大省，但江苏省对高等教育的财政经费投入在全国却不是大省，与江苏省在全国的经济地位极不相称，产生了一定的后果。应通过落实法定增长，明确投入目标，强化政府责任；调整财政拨款项目，提高财政资金效用；制定成本核算制度，控制高等教育成本；完善高等教育经费投入机制，建立健全高等教育财政支出绩效评价体系；合理确定高校学费标准，体现高等教育的公益性；完善监督机制，保障财政教育投资的有效落实等措施促进江苏省高等教育财政经费投入的增加。

【关键词】 高等教育； 财政经费； 投入

一、江苏省高等教育财政经费投入不足的表现

江苏省是全国的经济大省与教育大省，尤其是高等教育大省，但江苏省对高等教育的财政经费投入在全国却不是大省，与江苏省在全国的经济地位极不相称。

（一）江苏省地方高校生均预算内教育事业费及增长速度都高于全国平均水平，但是生均预算内教育事业费在各省、自治区、直辖市中的排序不仅没有提升反而在下降

1.江苏省地方高校生均预算内教育事业费及增长速度都高于全国平均水平，但是生均预算内教育事业费增长速度在各省、自治区、直辖市中排第14位。2010年江苏省地方高校生均预算内教育事业费为10 089.18元，比上年8 352.23元增加1 736.95元，增长20.80 %；2010年全国高校生均预算内教育事业费为9 589.73元，比上年8 542.30元增加1 047.43元，增长12.26 %。江苏省地方高校生均预算内教育事业费及增长速度都高于全国平均水平，但增长速度在各省、自治区、直辖市中，低于新疆维吾尔自治区的84.03%、吉林省的59.23%、海南省的53.64%、内蒙古自治区的43.47%、江西省的37.38%、重庆市的36.14%、四川省的35.96%、青海省的34.03%、陕西省的29.95%、上海市的29.43%、贵州省的29.1%、湖北省的26.32%、山东省的24.82%。

2.江苏省地方高校生均预算内教育事业费虽然已超过全国平均水平，但是在各省、自治区、直辖市中的排名却由2005年的第8位下降到了2010年的第11位。2005年全国高校生均预算内教育事业费为5 375.94元，江苏省地方高校生均预算内教育事业费为4 971.73元，江苏省比全国低4 04.21元。比江苏省地方高校生均预算内教育事业费高的省份有北京市17 036.5元、西藏自治区11 864.34元、上海市11 500.73元、天津市9 134.45元、广东省7 529.4元、浙江省6 417.74元、青海省5 972.89元。江苏省地方高校生均预算内教育事业费在各省、自治区、直辖市中排第8位。2010年江苏省地方高校生均预算内教育事业费为10 089.18元，而全国高校生均预算内教育事业费9 589.73元，江苏比全国多499.45元，超过了全国高校生均预算内教育事业费，但是比江苏省地方高校生均预算内教育事业费高的省份有北京市34 546.43元、上海市21 258.08元、西藏自治区17 155.04元、新疆维吾尔自治区13 194.92元、天津市12 395.91元、广东省11 200.22元、青海省10 944.41元、宁夏回族自治区10 741.24元、浙江省10 508.34元、内蒙自治区10 147.22元。江苏省地方高校生均预算内教育事业费在各省、自治区、直辖市中排第11位。

（二）江苏省地方高校生均预算内公用经费已超过了全国平均水平，但是在各省、自治区、直辖市中的排名却没有变化

1.江苏省地方高校生均预算内公用经费已超过了全国平均水平，但是在各省、自治区、直辖市中的排名却没有变化。2005年全国高校生均预算内公用经费为2 237.57元，江苏省地方高校生均预算内公用经费为2 189.23元，江苏省比全国低48.34元。比江苏省地方高校生均预算内公用经费高的省份有北京市10 688.17元、上海市6 865.05元、西藏自治区4 596.24元、天津市4 021.63元、广东省3 399.36元、浙江省2 273.32元。江苏省地方高校生均预算内公用经费在各省、自治区、直辖市中排第7位。2010年江苏省地方高校生均预算内公用经费5 213.14元，而全国高校生均预算内公用经费4 362.73元。江苏省地方高校生均预算内公用经费比全国的多850.41元，超过了全国高校生均预算内公用经费，但是比江苏省地方高校生均预算内公用经费高的省份有北京市19 896.42元、上海市15 438.48元、新疆维吾尔自治区7 092.75元、西藏自治区6 679.70元、广东省5 864.76元、天津市5 237.56元。江苏省地方高校生均预算内公用经费在各省、自治区、直辖市中仍排第7位。

2.江苏省地方高校生均预算内公用经费增长速度高于全国平均水平，但是在各省、自治区、直辖市中也仅排第20位。2010年江苏省地方高校生均预算内公用经费5 213.14元，比2009年增加1 039.82元，增长24.92%；2010年全国高校生均预算内公用经费4 362.73元，比2009年增加560.24元，增长14.73%，江苏省地方高校生均预算内公用经费增长速度比全国平均水平高出10.19个百分点。但是比江苏省地方高校生均预算内公用经费增长速度高的省份有上海市44.57%、河北省48.79%、内蒙古自治区92.36%、吉林省110.43%、黑龙江省32.23%、安徽省26.11%、江西省27.88%、山东省97.28%、湖北省49.23%、广西壮族自治区36.57%、海南省62.65%、重庆市65.99%、四川省71.11%、贵州省59.44%、西藏自治区56.10%、陕西省66.24%、甘肃省45.63%、青海省115.33%、新疆维吾尔自治区138.54%。江苏省地方高校生均预算内公用经费在各省、自治区、直辖市中仍排第20位。

（三）江苏省高校在校生人数、江苏省地区生产总值、江苏省财政收入、江苏省财政教育经费、江苏省财政收入占地区生产总值的比例等在全国都比较突出，但江苏省高等教育财政经费投入在全国却不占优势

2010年江苏省财政收入占地区生产总值的比例为28.3%，高于全国平均水平20.71%；2010年江苏省财政收入占全国财政收入的比例为14.13%；2010年江苏省地区生产总值占全国GDP的比例为10.4%；2010年江苏省高校在校生人数占全国高校在校生人数的比例为7.39%。2010年全国财政性教育经费占国内生产总值比例为3.66%，而2010年江苏省财政教育经费仅占地区生产总值的2.23%；2010年全国财政性教育经费占全部教育经费总额的75%，而江苏省财政教育经费仅占全部教育经费总额的70%；2010年江苏省财政教育经费仅占全国财政教育经费的4.72%。其中，2010年江苏省高等教育财政经费投入占全省财政教育经费总额的15.41%，而2006年全国高等教育财政经费投入占全国财政教育经费总额已达20.52%。可见江苏省高等教育财政经费投入的不足，与江苏省在全国的经济地位极不相称。

二、江苏省高等教育财政经费投入不足的后果

江苏省是高等教育大省，但江苏省高等教育财政经费投入的不足造成了非常明显的后果。主要表现在以下方面：

（一）高校债务沉重，引发财务危机

江苏省是全国较早高等教育扩招的省份，加之为了达到教育部对教学水平实施评估的标准，在财政拨款没有相应增加及增设基本建设投资拨款的情况下，江苏省属高校普遍投入巨额资金用于征地、教学基本设施建设、购置教学仪器设备和人才引进，造成江苏省属高校债务沉重。据可靠资料，江苏省属高校最高债务余额为305亿元。2008年启动省属高校化债工作后，通过省财政化债补助资金支持、高校多渠道自筹化债资金，已化解省属高校债务89亿元，到2010年底仍有债务余额216亿元。另外，同期江苏省属高校支付债务利息52亿元，年均利息支出17.33亿元，占2010年江苏省高等教育总经费的5.35%，一些高职院校则更高，如笔者所在学校这一比例2011年达到了18.95%。在全国高校债务排行前10名中，江苏省有3所分列第8至10名，分别是位列第8名的南京中医药大学，除欠银行7亿多元贷款外，还欠施工方等相关方面2亿元，共计欠债9亿元，而学校每年学费收入为1亿元左右，政府年拨款6 000多万元，支付教职工工资奖金一年要近亿元，再加上其他教学、科研和行政开支，学校只能承受贷款的年利息，无力偿还本金；位列第9名的江苏大学欠债9亿元，没有陷入债务漩涡的原因是实施了债务重组；位列第10名的南京财经大学欠债8亿元左右。过重的高校负债影响着高校的正常运转，由此引发了高校财务危机。

（二）学杂费水平高速增长，高等教育投资的公益性不断缺失

我国于1986年试行招收自费生制度，1989年正式确立大学生缴费上学制度，1997年开始实行统一的学费制度。现在江苏省每生每年交纳的学费是普通类本科学生4 600元，艺术类本科学生6 800元；普通类专业的学费为每生每学年4 140元，艺术类专业的学费为每生每学年6 800元。每生每年交纳的住宿费在800至1 500元之间。据崔世泉等人研究，大学生学杂费每生每学年为6 112元，江苏省为6 464元。江苏省在全国各省、自治区、直辖市中大学生学杂费水平由低到高排第20位。2008年全国全国高校学杂费占全部教育经费总额的17.54%，而2010年江苏省高校学杂费占全部教育经费总额却达32.9%。学杂费收入已成为继财政拨款之后的第二大经费来源渠道。学杂费的高速增长已大大超出了绝大多数民众的经济承受能力。据有关大学贫困学生人数调查统计，重点院校贫困学生为20%，一般院校则达到40%，一些农村家庭为支付子女的高校学费而负债累累。这显然有悖于政府应承担的公益性责任，造成不同阶层的学生接受高等教育的机会并不平等，严重影响了教育的公平性。

三、促进江苏省高等教育财政经费投入增加的建议

高等教育财政是高等教育事业发展的基础。现阶段， 江苏省应按照高等教育大众化的要求，努力构筑以大力增长的财政投入为基础，以更加完善科学的多元化投资体制为支撑的公共教育财政体制。具体如下：

（一）落实法定增长，明确投入目标，强化政府责任

1.树立法律意识，落实“增长”与“为主”的规定。1995年3月18日通过的《教育法》（中华人民共和国主席令第45号）第七章——教育投入与条件保障第五十三条规定：国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制，第五十四条规定：国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高，第五十五条规定：各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长；1998年8月29日通过的《中华人民共和国高等教育法》（中华人民共和国主席令第7号）第七章——高等教育投入和条件保障第六十条规定：国家建立以财政拔款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制。因此，江苏省不仅要落实“增长”与“为主”的规定，而且在九年制义务教育已经落实之后，更要提高高等教育财政性经费占整个财政性教育经费总额的比例，同时，加大高等教育财政性经费的增长幅度，促进高等教育财政性经费的不断增加。

2.明确政府财政性经费投入目标。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》在第十八章——保障经费投入第五十六条加大教育投入中指出：“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，2012年达到4%”；《江苏省中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》在序言中指出：当前和今后一个时期，是我省加快发展创新型经济、全面建设更高水平小康社会、基本实现现代化的关键阶段，也是深化教育改革、推动教育创新、加快教育发展、建设教育强省、实现教育现代化的重要时期，在第一章——建设教育强省，实现教育现代化中指出：“以建设教育强省、实现教育现代化为主线”。但在（讨论稿）中曾提出在2015年前化解完高校债务，正式稿中却未再提到，同时在“保障教育投入稳步增长”中仅提出了“依法加大政府对教育的经费投入”、“健全多渠道筹措教育经费体制”、“健全教育经费保障机制”、“优化公共教育资源配置”、“健全教育经费监管机制”等定性概念，却没有提出在何年江苏省国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例达到什么水平，更没有提出在在何年达到4%的全国平均水平。而2010年江苏省财政教育经费仅占地区生产总值的2.23%，比全国平均水平3.66%低1.43个百分点。2010年江苏省地区生产总值为40 903亿元，如果能达到全国平均3.66%的水平，江苏省财政教育经费总额即为1 497.05亿元，比原实际投入的923.46亿元多574.59亿元。如果将其中的20%用于高等教育则为114.92亿元，并用于归还债务，那么江苏省高校债务即可降至101亿元。而2010年江苏财政系统按照全省教育工作会议和《江苏省中长期教育改革和发展规划纲要》的要求，只提出“实现2012年江苏财政教育支出占一般预算支出比例高于中央核定的比例”的目标。在《江苏省政府关于进一步加大财政教育投入的实施意见》中也只是提出“确保财政教育支出占一般预算支出比例明显提高并达到或超过省核定要求，确保到2011年全省这一比例超过17.5%、2012年超过18%”。因此，即使江苏省地区生产总值偏大，近期实现4%有一定困难，但也应明确今后一段时间内江苏省国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例，努力去争取达到规定的目标。

（二）加强组织领导，确保政策落实

发展改革部门要落实用于教育的基本建设投资；教育部门要进一步推进部门内部教育资金整合，加强教育经费安排使用管理；财政部门要多渠道筹措资金，加大教育投入力度，强化资金和资产管理；国土资源部门要保障教育项目建设用地；住房城乡建设等部门要按规定减免相关建设费用；税务部门要加强教育费附加和地方教育附加征收管理工作；教育督导部门要加强对教育经费投入和使用管理的督导检查力度。

（三）多渠道筹集资金，增加财政性教育经费来源

第一，统一内外资企业和个人教育费附加制度。教育费附加统一按增值税、消费税、营业税实际缴纳税额的3%征收。第二，全面开征地方教育附加。地方教育附加统一按增值税、消费税、营业税实际缴纳税额的2%征收。第三，计提教育资金。从每年以招标、拍卖、挂牌或者协议方式出让国家土地使用权取得的土地出让收入中，按照扣除征地和拆迁补偿、土地开发等支出后余额10%的比例计提教育资金。第四，切实落实城市基础设施配套费、彩票公益金用于教育的政策。在安排使用城市基础设施配套费时，要优先安排用于教育；要确保从彩票公益金中划出不低于10%的比例用于教育，并逐年增长。第四，积极引导社会资金投入教育。各地要积极完善财政、税收、金融和土地等优惠政策，鼓励和引导社会、企业和个人资金投入教育。对企业和个人教育公益性捐赠支出，按规定在所得税税前扣除。同时，要落实政府投资建设项目的规费减免政策，对教育工程建设中涉及的行政事业性收费和城市基础设施配套费等政府性基金，要按政策规定予以减免；涉及的经营服务性收费，在服务双方协商的基础上，适当予以减收或免收。

（四）调整财政拨款项目，提高财政资金效用

首先，加大高校的基本建设拨款力度。江苏省高校债务形成的原因是在高校招生规模扩大的前提下，并没有相应增加教育建设经费，或者仅有少量基本建设补助费，难以满足高校发展，因此，应当改革基建拨款机制，以增加基本建设拨款力度。在编制基本建设投资计划、实施基本建设投资项目时，应充分考虑教育的实际需求，确保用于教育的预算内基本建设投资明显增加，不断健全教育事业发展的长效保障机制。其次，增加绩效拨款的类别。再次，建立财政专项化债资金及奖励。要根据教育部颁布的高校基本办学条件标准和省属高校近几年校舍平均造价，以及省规划确定的各高校“十一五”末办学规模，按省属本科院校每生1.1万元、专科院校1万元的标准核拨省财政化债补助资金，同时对化债积极的高校予奖励。最后，提高高校管理层向社会募集资金的积极性，增加社会募集资金的财政配套奖励资金类别，引导社会资金进入高校。

（五）制定成本核算制度，控制高等教育成本

首先，制定成本核算制度。既然要实施高等教育成本分担制度，对受教育者收费和按照培养成本制定财政拨款标准，就应当规定出科学、权威的生均培养成本核定办法，制定成本核算制度，并向全社会公布，接受来自社会各方面的监督。

其次，实行高等教育价格听证制。这是对高等教育成本分担的必要补充，能够增加高等教育收费制的科学性、民主性和透明性；能够体现出要划分国家、高校、学生等在高等教育中的权利和责任，增加高等教育收费制的科学性、民主性和透明性。应当实行高等教育价格听证制并成为一种制衡机制。

（六）完善高等教育经费投入机制，建立健全高等教育财政支出绩效评价体系

1.完善现有的高等教育经费投入机制。目前实行的“综合定额+专项”机制存在着以下需要解决问题：一是设定新的“综合定额”；二是增强统计“生均培养成本”的操作性；三是对“专项”绩效评价的追踪问效。

2.建立健全高等教育财政支出绩效评价体系。指标体系分为投入、过程、产出和发展四部分：投入指标包括经费来源结构（财政性资金占总经费收入的比例）。过程指标包括经费使用结构（具体包括生均事业支出、人员经费占总支出的比例、教学业务费与公务费比率等）、设备与设施利用率，包括图书资料借阅率、电子文献下载率、实验室开出率、仪器设备使用率等。产出指标包括教学成果产出（毕业率、获得学位率、就业率、每百名师/生获教学奖人数）、科研成果产出（教师平均科研成果、学生平均科研成果和应用科技成果的经济效益），社会效果评价（学生对高校的满意度、教师和行政人员对高校的满意度、每百名学生获奖人数）。发展指标包括基础条件状况[生均占地面积、生均教学用房面积、生均占有图书资料和教学实验设备量、专任教师数量及结构（专任教师占全体教职工比例、高级职称占教师总人数比例、生师比）]，专业教育能力（学科学位点数量、规划课程开设率、学分完成率）及财务支持能力（发展性支出占总支出比例、资产负债率、速动比率）等。

根据计算结果，并将总预算资金分为普通拨款和绩效拨款，比例大致可以按7∶3或8∶2。即普通拨款仍按照生均定额与学生规模计算，绩效拨款则通过上述计算结果来确定。绩效好的予以奖励，绩效差的适当核减下一年度的预算经费。

（七）建立健全高校内控机制，推进教育经费科学化管理

一是进一步完善高校财务监督制度，严格依照国家规定，健全财务管理规章，完善各项经费使用制度，规范学校经费行为，防范高校财务风险；建立健全科学、合理、公开、透明的经费分配标准和办法，坚决杜绝分配的随意性。二是加强高校经费内部稽查和审计监督，确保经费分配和使用规范、安全、有效；加强高校国有资产管理，防止国有资产流失，提高使用效益。

（八）合理确定高校学费标准，体现高等教育的公益性

政府要按照高等教育成本分担与补偿理论，在《关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》的基础上，完善国家助学贷款机制，承担高校助学贷款的担保主体，积极拓展更多的学生贷款项目，建立健全国家奖学金、助学金制度，学生贷款，勤工助学，特殊困难补助和学费减免为主体的多元化的资助贫困家庭学生的政策体系。

（九）完善监督机制，保障高等教育财政投资的有效落实

首先，加强省人代会的监督。省人民代表大会是江苏省最高国家权力机关。江苏省预算和预算执行情况必须经过省人民代表大会的审查和批准，因此，省人民代表大会就要行使对高等教育财政投资的监督权力。其次，加强财政机关的监督。财政机关是教育经费的主要管理者。不仅每年要公布教育经费占整个财政支出的比例，定期对教育经费的执行情况进行检查，还要对教育经费的管理和使用情况进行审计。最后，加强新闻媒介监督。要通过各级新闻媒介经常宣传捐资助教的典型，对乱集资、乱收费和乱办班等现象向社会曝光，惩恶扬善，以形成良好社会风气。

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