摘　要：加强地方教育立法是我国整个立法工作不可或缺的一部分。文章以广东省为例，对广东省教育法规体系建设的现状和现存的问题进行剖析，并与北京、上海等省市的地方教育立法内容现状进行比较研究，提出广东省教育教育法规体系建设的重点及策略。

关键词：广东省 地方教育立法 法规体系 比较

中图分类号：G40－011.8　文献标识码：A　文章编号：1671－623X(2007)03－0030－04

一、引言

重新规范教育领域内的各种关系并以法律的方式确定下来，是建立促进经济发展的系统、高效、协调、开放、可持续发展且充满活力的新教育体制的有效途径。美日等国教育发展最主要的一条经验，就是通过法律法规建立和完善了一整套均衡化的教育发展体制，从而有力地保证了教育在不同地区、不同阶段和不同学校之间得以较为均衡地发展。目前我国教育法律体系的基本框架虽然已经确立，现行的教育法律法规从数量上看已经颇具规模，但是从教育法规的纵向结构看，还没有形成教育法律、教育行政法规、地方教育法规、部门教育规章和地方教育规章的完整体系，地方教育立法尤其薄弱。本文拟以广东省为例，对广东省教育法规体系建设的现状和存在的问题进行剖析，并与北京、上海等省市的地方教育立法进行比较研究，提出广东省教育教育法规体系建设的重点及策略，以期对加强我国的地方教育立法有所借鉴。

我国的教育立法体制是“两级”制，具有立法权的机关分为两级：中央和地方。地方教育立法是相对于中央教育立法而言的，它主要是从立法的特点和性质而不完全是从地理区域上对地方立法加以区分的一种概念。它包括地方性教育法规、自治条例中有关教育的条款、教育的单行条例和教育的地方政府规章的立、改、废。地方教育立法是指享有立法权的地方权力机关和地方政府，制定、修改和废止效力及于本行政区域范围的教育规范性法律文件的活动。具体说来，地方教育法的表现形式主要为：教育的地方性法规、自治条例中的教育条款、教育的单行条例以及教育的地方政府规章。

地方教育立法呈现形式层次多样、从属性和自主性鲜明的特点，它往往具有填补教育法律体系空白的作用，是我国整个立法工作不可或缺的一部分，其制定出来的规范性法律文件层次多，效力等级关系复杂。我国不同省市的教育情况差别较大，如果没有地区特色的地方教育法律加以具体规定，国家教育法律的贯彻实施将会遇到众多障碍。因此，全国第一次教育法制工作会议就提出，要进一步加强各省区的地方教育立法工作。随着教育法学研究的深入和地方教育的迅速发展，加强地方教育立法成为实现以法治教的重要保障。目前我国教育立法呈现出“中央立法的滞后阻碍地方立法的发展，地方立法的滞后又牵制中央立法发展的恶性循环状况，严重影响了我国教育改革与发展的深入进行”。

二、广东省地方教育的立法

(一)广东省地方教育法律法规体系建设的现状

从上个世纪80年代中期开始形成的广东省地方教育法规体系，截至2006年省人大颁布的地方法规和省政府颁布的有效政府规章约为23件，一些较大的市如广州市、深圳市人大及市政府颁布的地方教育法规约有11件，共计约为34件，涉及义务教育、高等教育、教师、学生伤害事故、教育督导、自学考试及成人教育、民办教育、教育收费等多个方面。截至目前，已经初步形成了反映广东省实际、具有地方特色的教育法规和规章体系，为广东省的教育改革和发展提供了有力的支持和保障。广东省现有主要地方教育法规见表1。

由表1可以看出，针对国家出台的教育法律，广东省结合本省情况制定出多件相应的实施办法，这实现了地方法规与国家教育法律体系的相互衔接，保证了国家教育法律法规在广东省的贯彻实施。“九五”和“十五”期间广东省教育立法成果较为丰富，目前，广东省教育法规体系已经基本建立。

(二)广东省教育法规体系现存的主要问题

广东省现有的教育法规体系从内部结构上看，分布不够平衡，尚未形成与上呼应、内容全面、形式完整统一的教育法规体系。其问题主要体现在三个方面：

1．配套性地方教育法规尚不够完善

一般说来，基础性的国家教育法律和法规都规定得比较概括，难以直接适用到教育和法制实践中去，所以国家的教育法律具体到地方必须有相应的操作性强的实施办法，才能让国家的教育立法不成为一纸空文。目前广东省的配套性教育法规建设情况见表2。

由表2可见，配套性地方教育立法的不完善体现在两个方面：一是许多国家教育法律法规尚无制订配套性地方法规，其中涉及高等教育、民办教育、学位教育、残疾人教育、职业技术教育、中外合作办学、未成年人保护及学生伤害事故、幼儿园管理等多个方面。二是地方配套性法规在国家教育法律法规出台后建立得较慢，如《中华人民共和国教师法》在1993年颁布后，广东省直至2000年才出台对应的《广东省实施<中华人民共和国教师法>办法》，还有2003年《中华人民共和国民办教育促进法》颁布后广东省至今未出台相应的实施办法。

2．单行性地方教育法规数量少，覆盖面有限

由于不同地区教育的改革与发展的现实情况不尽一致，在国家的相关法律尚未成熟之前或者不适宜发布的时候，地方可以根据自己的实际需要，先行制定地方法规和规章，这样的地方法规就是单行性法规。比如1994年颁布的《广东省教育收费管理规定》和2002年颁布的《广东省教育督导规定》就是在国家相应法律缺乏而地方教育实践需要的情况下出台的。目前广东省单行性地方教育法规数量不多，不足以体现广东省立法体系的地方特色。

3．立法质量更有待提高

现有法规行文中较多地引述国家法的基本原则和内容，缺乏对国家法精神和原则的合理扩展和具体操作。从立法技术看，现有教育法规的用语比较空泛，原则性表述多，可操作性不强。教育法规是教育行为的规范，应该解决由谁做和怎么做的问题，因此可操作性应是教育法律法规用语的最重要的特点。教育法规在立法技术上的缺陷，必然影响法律法规应有的效力。如1999年颁布的《广东省基础教育民办学校管理规定》中在对民办教育的优惠政策描述只有“第四十七条各级人民政府应当在学校用地、校舍建设等方面对民办学校按公益事业用地和基建办理，给予优先安排。”，而如何优先并没有进一步说明。

(三)北京、上海、江苏与广东省地方教育立法比较

根据省(直辖市)级(不含较大的市)现有的地方教育法规的数量及其涉及的内容，北京市、上海市、江苏省和广东省四省(直辖市)的比较见表3。

四省市的教育立法内容和数量状况基本持平，已颁布的地方法规和规章数量接近。广东省目前在高等教育和民办教育方面的立法较其他省(直辖市)略高，在职业技术教育等方面略显薄弱。虽然在“九五”和“十五”期间这四省(直辖市)的地方教育立法发展速度较快，但这四省(直辖市)作为

我国经济发展较好的地区，其地方的教育法规体系建设都还相对滞后，亟待进一步完善。

三、广东省教育法规体系建设的思路与对策

(一)广东省地方教育法规体系建设的思路和目标

广东省地方教育法规体系的主要思路是梳理广东省教育法规的现状，根据广东省教育发展的具体特点，坚持废、改、立相结合原则，构建出一套适合广东省情、与国家主要教育法规衔接配套、内容广泛、结构合理、稳定高效的区域性教育法规体系。广东省教育立法的目标是结合广东省区域特点和“十一五”期间广东省社会发展特点和教育发展趋势，适时、及时修订或者废止已有地方教育法规中不符合社会教育发展趋势的条款，抓紧制订在广东省各级各类教育中急待制订的教育法规，弥补教育法律的不足，构建出一套适合广东省情、与国家主要教育法规衔接配套、内容广泛、结构合理、稳定高效的区域性教育法规体系。

(二)坚持废、改、立相结合的原则

立法是地方教育法规体系建设的重要环节。周时，废止和修订现行法规规章也是完善法规体系建设不可或缺的环节。凡是和现行的法律、行政法规、地方性法规、教育文件和广东省政府规章相抵触的规范性文件都要废止。北京市教育委员会在2002年就曾废止了多份由于形势变化已经失去执行意义的规范性法规。目前，《广东省私立高等学校管理办法》、《广东省社会力量举办非学历高等教育管理办法》、《广东省基础教育民办学校管理规定》等法规在新的《民办教育促进法》(2003)和《民办教育促进法实施条例》(2004)出台的形势下，应及时考虑制订新法以代旧法。

由于立法程序需要相当的人力、物力和时间，所以法规一旦确立，具有相对稳定性，在尚未达到废止条件前，可以根据情况的以修订。我国许多省市现行地方教育法规经过数次修改以满足时代发展的需要，如1997年上海市人民代表大会常务委员会和北京市人民代表大会常务委员会曾对《上海市实施(中华人民共和国义务教育法)办法》和《北京市职工教育条例》进行了修改完善。目前，广东省教育发展正处于快车道上，例如《广东省普及九年制义务教育实施办法》、《广东省民办高等学校设置实施办法》和《广东省教育督导规定》这几项法规中部分条款的已经不适应变化了的教育形势，与国家新的教育法律不能有机地衔接，亟待进一步修订。

(三)广东省教育立法重点及建议

1．修订《广东省普及九年制义务教育实施办法》

现代义务教育是从教育立法开始的。西方发达国家为保障公民受教育权的实现，均在法律中规定了9～15年不等的国家免费义务教育年限。我国自1986年《义务教育法》颁布以来，已经基本实现九年义务教育。广东在1996年实现基本普及九年制义务教育。但是部分农村地区仍然存在义务教育办学投入缺乏、办学条件和师资力量差的情况。《广东省教育现代化建设纲要(2004～2020年)》提出“把农村义务教育放在重中之重的地位”，“进一步建立和完善我省农村义务教育保障机制，保证农村义务教育投入”，分地区分步骤的实现“提供9年优质义务教育和普及12年教育”。

2．制订《广东省<民办教育促进法>实施办法》

2004年3月5日，国务院总理温家宝签署第399号国务院令，公布《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》，自2004年4月1日起施行。《广东省<民办教育促进法>实施办法》应该是在秉承《条例》的精神和原则之下，填补《条例》所留出的空间，细化《条例》的抽象原则。目前广东省为贯彻落实民办教育促进法，已将制定地方性法规列入人大立法计划。“建立与社会主义市场经济体制和教育规律相适应的办学体制，逐步形成公办、民办教育共同发展的办学格局和新的投融资体制”是广东教育现代化试验的重点内容。将广东省的民办教育进一步纳入地方教育事业发展规划，统筹兼顾、合理布局、协调发展是教育体制现代化的要求。

3．填补社区教育和终身教育立法的空白

终身教育和社区教育的实现是小康社会的标志之一，社区教育和终身教育的发展有利于实现教育资源的整合。在全国范围内除了北京在2001年出台的一项涉及社区教育方面的政府规章，目前我国各省在社区教育和终身教育方面的立法普遍缺乏，大多都还在紧张的论证和筹备中。通过立法保障新的社区教育管理模式，可以考虑颁布《广东省社区学院实施条例》和《终身教育实施办法》，以社区学院为依托，发展社区教育，带动群众广泛参与，形成全民学习的终生学习化社会。

4．为学前教育和弱势群体教育综合立法

学前教育阶段的立法涉及家庭教育和幼儿园教育两方面，目前广东省在学前教育方面暂无相关地方教育法规调整，可以参考1992年的《上海市幼儿园管理办法》和2001年的《北京市学前儿童家庭教育大纲(试行)》，制定《广东省学前教育条例》，从幼儿家庭教育、幼儿园管理等方面对0～6岁幼童的教育予以规范。

弱势群体的教育主要涉及女童受教育、贫困家庭子女的受教育权保障、流动人口子女入学和残疾儿童教育等方面。截至目前，国内大多数省市在此方面无专门的地方法规，北京市非常重视弱势群体教育，针对流动人口子女教育、残疾儿童教育有相应的3件政府规章，但是把社会弱势群体综合考虑立法国内还没有先例。可以考虑制定《广东省弱势群体保障和资助办法》，加强社会弱势群体的教育保障。

(文字编辑、责任校对：王丽华)

作者简介：余　芳(1978－)，女，汉族，讲师，华南师范大学公共管理学院2005级博士生；主要研究方向：教育法学、教育管理学。