摘 要：检察建议作为检察机关履行法律监督职能的重要方式，司法实践适用效果引发广泛关注，对检察建议的制发数量变化、困境原因和转型发展引入供给侧结构性改革理念予以整体解析从而适应新时代检察工作发展要求。着眼于解决检察建议的结构性问题和深层次矛盾，以提升检察建议质量和效果为重点，推进检察建议的供给侧结构性改革，为人民群众提供更好更优更及时的新时代检察产品。

关键词：检察建议 供给侧结构性改革 质量效果

为强化新时代检察机关法律监督权威，贯彻实施修改后的《人民检察院组织法》，引入供给侧结构性改革理念，通过机制建设，提升检察建议的精准、规范、刚性和效果，力图走出一条不同以往的完善检察建议制度的新路径。

一、检察建议制发数量变化的供给侧改革角度考察

供给侧结构性改革，是指从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，更好地满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展。《人民检察院组织法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》把检察建议作为法定监督方式，检察建议包括再审检察建议和一般性检察建议。为便于论证，在此重点考察民事行政审判人员违法行为监督、执行监督领域的一般性检察建议。

（一）数量增长考察：检察建议的多维度“需求”扩大

1.人民群众对公平正义获得感、幸福感、安全感的客观“需求”。当前，我国社会主要矛盾已经发生转化，人民日益增长的美好生活需要不仅包含物质文化层面，还包含对社会公平正义的追求和向往，体现在法治领域就是人民群众通过法律途径保护权利、解决纠纷自觉性日益提高。在司法实践中人民群众对法院超审限、超标地查封、执行难、执行乱等问题反映强烈，这对民事行政诉讼监督提出了更高需求，而开展监督则需广泛适用检察建议，这就形成了对检察建议的现实需求和潜在需求。

2.检察机关履行民事行政诉讼监督职责的主观需求。《民事诉讼法》《行政訴讼法》赋予了检察机关对民事行政诉讼活动实行法律监督的职权，在新时代下必须更有担当作为。因此，在对审判人员违法行为监督和执行监督等方面，需要进一步加大办案力度，保持合理的办案规模，并注重提升精准度与权威性。在上述观念和民行检察业务考核等多种因素的共同作用下，检察建议在民事行政审判人员违法行为监督、执行监督等领域广泛适用，体现在全国检察机关层面就是检察建议案件数量的大幅增长。

（二）数量下降考察：检察建议的供给问题表现突出

1.检察建议供给结构不合理引发挤压水分。因调查核实不够、说理性不充分、时效性不强等导致检察建议的广度、力度和精准度有待提升，检察建议低端供给产品较多。实践中存在个案检察建议多、类案检察建议少及对一些明显没有监督必要的案件进行监督而滥发检察建议的情况。因此，各地检察机关通过开展规范司法行为专项活动、调整业务考核标准等方式挤压检察建议“水分”，从而导致检察建议数量出现一定程度下滑。

2.检察建议“供给”效果不理想直接影响制发数量。由于《民事诉讼法》《行政诉讼法》对检察建议效力等一般性问题没有规定，只是在最高人民法院和最高人民检察院（以下简称“两高”）《关于对民事审判和行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》等司法解释对检察建议反馈、异议解决作出规定，但实践中落实不到位，检察机关多靠沟通协调来督促法院反馈落实，导致检察建议权威大打折扣。同时，对审判人员违法行为、执行违法行为的认定缺乏合理的评价标准，也没有建立跟踪反馈和督促落实制度，对法院反馈检察建议的意见仅满足于形式上审查是否采纳，大多没有对回复内容进行分析，对未回复、未采纳的没有开展跟进监督，如此“恶性”循环影响检察建议效果进而导致检察建议数量减少。

3.检察建议“供给”难以适应司法实践需求抑制内生动力。个别检察官缺乏主动监督意识，不善于从民事行政裁判监督案件中发现案件线索，且对当事人申请监督而制发的部分检察建议文书质量不高，难以得到法院认同，无法有效维护当事人合法权益，难以赢得人民群众对检察建议工作的支持认可，导致检察建议的案件来源受到冲击。同时，法院对检察建议案件的归口管理、具体办理和审查反馈没有明确具体的操作规定，导致检察建议制发与法院回应没有建立起有效对接机制。司法实践中个别法官甚至认为检察建议是在给法院“挑刺”，对检察建议认可度、接受度不高，这使检察官办案积极性、主动性受到影响，进一步抑制检察建议的供给数量。

二、检察建议适用存在实践困境的原因解析

通过上述检察建议制发数量变化的考察分析，可以看出作为检察产品的检察建议在“供给”结构上出现问题，在此以供给侧结构性改革理念为视角对检察建议适用困境的原因作一解析。

（一）固有监督理念束缚，严重制约检察建议的“供给”基础

检察机关基于法律监督机关的宪法定位，在民事行政诉讼监督尤其在开展检察建议工作中，习惯于“威慑性监督”，以直线思维、单项思维、硬性思维去开展监督工作，没有以民事行政诉讼参与者的身份、平等者的姿态去开展监督，导致司法实践中检察机关与法院存在博弈的倾向。一般认为，民事行政检察建议的提出旨在督促法院纠正违法行为，因此需要法院的认同和配合。但实践中检法两家对检察建议维护司法公正、司法权威乃至推进国家法治建设的共同价值上没有达成共识，检察机关对通过检察建议让人民群众感受到司法公正这一目标需要依赖法院方面存在认识上的偏差，认为检察机关的法律监督可以包打天下，更没有把对法院审判执行工作的支持融入检察建议这一柔性监督之中，与新时代检察机关要遵循共赢双赢多赢的监督理念不相适应，导致检察建议的“供给”基础难以夯实。

（二）法律制度设计粗疏，严重抑制检察建议的“供给”活力

作为检察建议适用依据的《民事诉讼法》《行政诉讼法》仅对检察建议作了原则性规定，缺少对适用条件、程序、效力等一般性规定。最高人民法院出台的《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》，对法院如何接收、审查及反馈检察建议没有作出回应。最高人民检察院出台的《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》虽然对检察建议的适用作了规定，但实践中相关规定难以落实到位。因此，检察建议具体适用规则方面明显存在立法“供给”上的不足，《民事诉讼法》《行政诉讼法》对检察建议的规定虽为制度完善和创新预留了空间，但也为适用博弈和分歧提供了可能。既然作为一种法定权力，检察建议没有明确的法律规定，其必然会存在诸多问题。

（三）检察机关自身投入不足，严重影响检察建议的“供给”质量

在检察建议适用的人力、物力、专业化建设、信息化支撑等投入不足，存在“重刑轻民”、“重实体轻程序”的倾向，过多重视民事行政裁判结果监督案件，且上级检察院对下业务指导与下级检察院业务需求存在脱节，尤其对下级检察级院跟进监督需求方面支持力度不大，导致检察建议没有成为主流的民事行政检察业务。以往考核指标标准设计偏重于检察建议数量而忽视案件质量，导致类案及有影响力的精品案件较少。当前检察机关民行检察部门被赋予了公益诉讼等新职能，一般性检察建议虽然有广阔的发展空间，但囿于检察官办案精力、监督效果等问题，对审判执行违法行为的发生规律、监督规律把握不够，缺乏发现重点部位、重点环节违法问题的能力，对检察建议适用缺乏应有的重视，导致检察官工作动力小、办案成就低，出现检察建议“供给”内生动力不足的问题。

三、以供给侧结构性改革为主线推动检察建议制度转型发展

以贯彻实施修改后的《人民检察院组织法》为契机，以系统思维对检察建议这一“检察产品”综合实施“需求侧”和“供给侧”改革，进一步拓宽案件来源，提升质量和效果，全面提升检察建议对司法实践需求变化的适应性和灵活性。

（一）“需求侧”改革调整：适度扩大检察建议的“总需求”

1.完善支持引导当事人申请监督模式。树立主动作为理念，准确把握人民群众日益增长的司法需求，立足法律监督职能加强宣传，多渠道收集线索。借助12309检察服务中心网络平台或各级检察机关官方网站及微信平台，设置诉讼违法控告举报子平台或栏目，畅通和丰富人民群众向检察机关反映民事行政诉讼违法案件线索的信息网络渠道。依托报刊、广播电视和门户网站、“两微一端”媒体，通过新闻发布、检察官说法等形式，加大对检察建议工作成效、典型案例的宣传力度，提高社会“见检率”，鼓励当事人举报或申请监督。虽然审判人员违法行为监督及执行监督具有事后性的特点，但是一些审判程序及执行行为有时限限制，因此要提高办案效率，增强检察建议的时效性。同时，根据最高人民法院、最高人民检察院、司法部《关于逐步实行律师代理申诉制度的意见》的相关规定，建议对当事人申请监督民事行政审判人员违法行为、执行违法行为类案件，推行由律师代理申诉或申请法律援助制度，以帮助当事人找准监督点，为扩大检察建议“需求”打下坚实基础。

2.完善检察机关依职权监督的工作模式。落实《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》的相关规定，遵循司法规律，增强发现、跟进案件线索的敏锐性，结合大数据分析技术，从民事诉讼案件中筛查出可能存在错误的案件，然后进行重点跟进监督，方能实现全面监督与个案监督的良好结合。树立主动监督和类案监督思维，针对民事行政诉讼监督中的重点环节、薄弱环节和人民群众反映强烈的审判执行普遍性问题，推广类案监督，或者由上级检察院提出类案检察建议，实现“办理一案、治理一片”的效果。树立尊重基层首创思维，鼓励基层检察院自行发现具有类案性质的案件线索，上级检察院通过上下一体化办案机制，以集中研讨评估、开展专项活动、建立检察建议文书库等途径实现方向性突破。树立系统监督思维，上级检察院结合区域办案实际，规划年度监督重点，推行逐年逐项倒排工期模式，强化检察建议作用发挥，搭建重大创新项目评选等平台推广可复制的有效经验。

（二）“供给侧”改革发力：着力提升检察建议的质量和效果

1.调整“供给”结构，提升检察建议的“供给”质量。首先，加强检察建议的优质“供给”。提升检察建议精细化水平，对检察建议进行分类适用，进而聚焦建议内容达到精准办案的目标。如根据民事审判人员违法行为是否具有直接纠错可行性的特点，可分为直接纠错型检察建议和非直接纠错型检察建议。[1]为提升检察建议权威，应调整“供给”结构，重点关注直接纠错型检察建议。根据审判人员违法行为多以裁定决定等形式体现的特点，检察建议内容一般表现为撤销违法行为、补正违法行为、防止违法行为结果再扩大等。提升检察建议规范化水平，根据检察建议程序化的特点，建议完善线索评估、受理审查、调查核实、文书制作发送、跟踪落实、跟进监督、效果评估、统计分析等全工作流程的制度规范，如山东省人民检察院出台《检察建议工作实施细则（试行）》、上海市人民检察院出台《关于开展检察建议公开宣告工作的规定（试行）》均进行有益探索。提升检察建议专业化水平，借助民事行政诉讼监督案件专家委员会，办理重大、疑难、复杂的检察建议案件，提升检察建议精准度。总之，检察建议要努力实现事实清晰、用语准确、行文规范、依据充分、建议精准的目标。其次，减少检察建议无效“供给”。完善业务考核对检察建议的正面引导激励机制，遵循审判人员违法及执行违法行为的发生规律和监督规律，科学设置考核指标标准，引导由监督解决表层瑕疵性问题向监督解决深层次问题转变，由重视数量规模向更加注重监督质效转变，由注重个案监督向更加注重类案监督转变。建立负面清单考核约束管理机制，上级检察院不应完全依赖统一业务应用系统考核检察建议工作，要以规范司法行为为先导，对检察建议质量和办案效率、效果严加把关，对不符合条件的检察建议在案件质量评查和年终业务考核时予以通报和适当核减，从根本上减少“无效低端”的检察建议。

2.强化要素配置组合，打造更加优质的检察建议“法治产品”。首先，树立监督新理念，开辟检察建议“供给”新空间。树立双赢多赢共赢监督理念，主动加强与法院协同合作，推动法院认识检察建议在维护司法公正目标的一致性。针对实践中法院拖延、不回应或形式回复检察建议问题，通过调查问卷、会签文件、联席会议等方式强化交流、增强互信，虚心听取法官从审判执行角度对检察建议意见。把对审判执行工作的支持融入监督之中，通过检察建议让法院“红红脸”进而规范审判执行行为，通过刑事立案监督纠正公安机关拒不执行判决、裁定罪等支持法院决胜“基本解决执行难”，促进法院履行审判执行职责，形成良性、互动、积极的工作关系。其次，推进制度建设，释放检察建议“供给”活力。最高人民检察院提出建立检察建议必经调查核实等十项制度，着力提升检察建议刚性，在此不再赘述。下步，建议放大跟进监督等制度“供给”优势，探索检察宣告等途径提升检察建议刚性。修改后的《人民检察院组织法》把检察建议作为法定监督方式并明确要求有关单位反馈采纳，这对提升检察建议监督质效有重大意义。《人民检察院检察建议工作规定（试行）》已列入修改日程，最高人民检察院提出将会同最高人民法院出台司法解释完善法院对检察建议的办理程序，这为检察建议制度发展提供了难得的历史机遇。引入国家层面的人大及其常委会监督、监察委监督及法官遴选惩戒委员会监督，切实加强对人监督与对案监督合力，增强检察建议权威。引入社会监督，对法院无正当理由拒不采纳检察建议的，通过公开宣告、年度工作报告等方式适度公开，另可通过案件信息公开系统向社会披露检察建议基本情况，接受评判和监督。最后，优化资源配置，提升检察建议“供给”能力。聚焦智能化建设应用，逐步实现与法院民事行政诉讼案件信息、裁判文书数据共享，利用大数据、人工智能等新技术搭建检察建议数据模型，在线索收集、智能分析、类案推送、跟踪反馈等方面实现突破，同步提升监督效率和效果。聚焦推动和完善考核激励机制，优化业务考评体系，将检察建议质量、类案监督、法院回复采纳效果作为考核重点，并纳入检察官业绩管理，作为检察官评优晋升的参考依据，激发检察官工作积极性。聚焦自身投入，践行全面平衡抓监督理念，以司法责任制和内设机构改革为契机，采取专业化办案团队等方式，研究检察建议工作特点。落实检察建议月通报制度，充分发挥检答网作用，采取备案审查、年度报告、集中评议等措施，总结检察建议工作态势规律，汇总监督要点，满足下级检察院开展检察建议工作需求。落实检察长列席法院审委會制度，推动实践中争议分歧较大检察建议案件的办理。通过专业培训、案例指导、优秀说理检察建议评比、检法双向交流互派、专家咨询等方式，提升检察官线索发现、调查取证、论证说理等能力，最大限度地提升检察官专业化水平。

注释：

[1]参见胡思博：《论对民事违法审判行为实施检察监督的措施》，载《中州学刊》2015年第5期。