【摘要】面对日益庞大的财政转移资金，如何进行有效管理和监督，在保证其真实合规的基础上，更使之能发挥其真正的效益，逐渐成为政府及公众关注的焦点。在传统审计基础上，发挥绩效审计的优势，对此，本文尝试运用绩效审计的相关理论，同时结合现有政府绩效审计方法研究的相关成果，针对目前财政转移支付中存在的诸多问题，探究如何制定和实施适用财政转移支付特点的绩效审计方法。同时为相关研究起到抛砖引玉的作用。

【关键词】财政转移支付，绩效审计，方法探索

财政转移支付作为财政分级预算管理体制的组成部分，其功能和作用逐渐凸显。特别是“营改增”税制改革以后，地方同中央财政收入水平差距进一步拉大，地方政府所提供的公共服务水平更多的需要财政转移支付资金来支持和提升。但与此同时，财政转移支付规模大幅扩张的过程中，还面临诸多新出现的问题。在这些问题中，最应当重视的无疑是财政转移支付真实合规性与效益性的问题。也就是说，财政转移资金能否切实到位，并且能发挥其应有的作用，是对于财政转移支付资金管理必须要关注的两个问题。在这两个问题上，目前的政府审计模式更侧重于对于财政资金真实性与合规性的审计，对于财政资金效益性审计侧重不足。特别在财政转移支付资金审计方面，更需要在真实性与合规性的基础上重点强调其使用的效益性。不过在对于财政转移支付的审计中，由于欠缺相应的绩效评价指标体系，以及财政转移支付本身由于涉及范围较大而造成绩效审计实施难度较大，成本也相对较高。因此，本文尝试针对目前我国财政转移支付的现状，综合相关影响因素，结合国际经验，对财政转移支付的绩效审计方法进行探索，以求能为该问题的解决提出自己的思路。

一、财政转移支付绩效审计概述

（一）财政转移支付的含义与类型

财政转移支付简单来说，就是以均衡政府间公共服务水平为目的，而通过财政体系产生的资金纵向与横向的平衡运动。国际上对于转移支付具体形式的分类不尽相同，但一般有为两类：一是财力性转移支付和专项转移支付;二是收支均衡模式。目前在理论界对于我国转移支付构成的分类有很多种，归结一下大致可分为一般性转移支付、专项转移支付、税收返还及其他转移支付。

（1）一般性转移支付。一般性转移支付资金是在支付过程中按规范和均等化并适当照顾老少边地区的原则而进行分配，参照的主要客观因素是各地方标准财政收入和标准财政支出的差额及可用于转移支付的资金数量等，按统一公式计算确定。

（2）专项转移支付。专项转移支付是指利用财政资金服务于中央宏观政策目标及事业发展战略目标，及委托地方政府代理事务而支付的补助资金，例如用于增加农业、教育、卫生、文化、社会保障、扶贫等方面的专项拨款。

（3）税收返还。在我国，税收返还主要包括消费税和增值税税收返还以及所得税基数返还。

（4）其他转移支付。主要包括体制补助（上解）、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、年终结算财力补助、其他转移支付等。

财政部所列举的转移支付类型与理论研究中的分类有所差异，本文以财政部所界定的转移支付类型为主进行探讨。财政部对财政转移支付的分类，详见本文第二部分。

（二）财政转移支付绩效审计的含义。财政转移支付绩效审计是指：专门的独立机构，依据特定的审计与评价标准，利用专门的审计方法，对被审计的财政转移支付资金利用的经济性、效率性、效果性进行评价，并将其成果作为政府实现职能的评价指标和监督手段。它是以检查和判断各级政府对于财政转移支付资金的计划、使用及结果和效益是否达到预期的目的，以及立法或财政机关确立的转移支付目标是否适当为主要目标，绩效审计的客体主要是各公共部门及各类项目、事务等的财政转移资金流动与使用。

二、我国财政转移支付的现状

目前我国财政转移支付制度有以下三个特点：

1、转移支付总额呈上升趋势。从2009年到2013年的中央公共财政预算情况来看，转移支付总额总体呈上升趋势，转移支付总额5年将近翻一番。

2、转移支付结构不断调整。在近5年转移支付中，一般性转移支付和专项转移支付均有所增长，数额均呈上升趋势。但在其中，一般性转移支付的增长速度总体大于专项转移支付增长速度，表现出转移支付资金向一般性转移支付倾斜。

3、税收返还比重减少。近5年内，税收返还的绝对数额基本保持不变，维持在5000亿元上下。同时，在财政收入和财政转移支付同步增长的情况下，税收返还所占比重逐年下降。

三、财政转移支付资金管理中存在的问题

（一）预算安排不完整。目前由于上级政府在安排补助下级专项补助资金时的预算不细化、用途较模糊，而且预算管理不透明、资金分配随意性较大， 在年初的预算安排中也无法准确编入上级补助的收入和支出，造成预算不完整，致使一个地方的财政总体情况得不到完整反映。

（二）滞留专项转移支付资金。上级财政部门下达专项转移支付资金时，必须逐级拨付，才能到达用款单位， 在这转拨过程中，就容易发生滞留的问题。

（三）挪用专项转移支付资金。上级政府拨付专项资金都有特定的目的，使用资金的项目大都事关国计民生， 只有资金使用到位，做到专款专用，才能真正的雪中送炭，解燃眉之急。 然而有的部门仍有挪用专款的现象，其具体表现形式多种多样。

（四）专项资金的使用效益低。专项资金在下达到具体项目后，由于种种原因易形成“半拉子”工程、“烂尾楼”，造成人力物力财力的浪费，专项资金不能最大程度地发挥其经济效益和社会效益。

四、财政转移支付绩效审计方法的设计

针对财政转移支付绩效审计，要在政府绩效审计一般方法的基础上，对财政转移支付自身的特点加以考虑，制定出符合财政转移支付绩效审计特点的审计方法。下面，就结合财政转移支付绩效审计的特点，对财政转移支付绩效审计方法进行探讨。

（一）审计目标的制定。在财政转移支付绩效审计的审计目标方面，是要对财政转移支付的经济性、效益性、效果性进行审计。同时，制定审计目标还需要考虑具体审计环境和审计对象。在目标制定阶段，也需要考虑这两方面的因素。

（二）绩效审计标准选取。当绩效审计目标制定后，就需要设定一定的标准，以便进一步实施审计方法。在绩效审计的标准选取方面，对于财政转移支付来说，需要首先考虑绩效审计标准的选取因素，而选取因素最主要是依据财政转移支付机制的影响因素。选取因素确定以后，就需要制定相应标准。标准的制定可以分为量化标准和定性标准。在定性和定量标准中，应当有一般标准和补充标准。一般标准的设定应当考虑财政转移支付绩效审计

（上接31页）的普遍性和通用性，能在财政转移支付绩效审计领域广泛适用;补充标准的设定应当具有灵活性和个别适用性。

（三）审计方法的确定。由目标出发，确定相应的转移支付绩效审计标准体系之后，就需要采取相应的绩效审计方法，来通过标准体系实现绩效审计目标。审计方法因素考量之后，需要进行方法的设定选择。在这一过程上，主要是对于绩效审计对象素材的加工方法，也就是审计资料的收集方法。在资料获取后，就需要对资料加以分析，来确定所获取的审计资料是否达到了所设定的审计标准，从而达到财政转移支付绩效审计的目标。

五、建议及总结

（一）完善法律法规。当前，对于财政转移支付的相关法律法规还亟待健全与完善。特别是在财政转移支付的绩效审计方面，缺乏相关法律、法规制度的约束，离透明、规范、科学、有效的要求还有较大差距。

（二）加强相关理论研究。加强对财政转移支付制度的理论研究，从理论上充分认知当前的转移支付制度和绩效审计的实际，是相关学科理论研究者需要努力的方向。

（三）完善绩效评价标准体系。财政转移支付绩效评价标准体系，是联系转移支付绩效审计理论与实务方法的重要纽带，绩效评价标准体系越完善，绩效审计工作就越能符合需求。因此转移支付审计应采取合规性审计和绩效审计相结合的方式，尽快建立一套完整的、可操作的绩效审计指标体系。

（四）加强从业人员素质。审计部门需要加强对审计人员财政、市场经济、法律等方面知识的培训，不断提高审计人员的综合素质，从而提高审计系统对财政转移支付绩效审计的能力。

（五）注重与合规审计更紧密结合。合规审计是财政转移支付审计的基础性审计，任何与绩效有关的审计都需要建立在真实可靠符合规定的审计资料的基础上。所以合规审计是绩效审计的基础。但绩效审计的工作成果反过来也能影响合规审计。绩效审计同合规审计更紧密的结合，能提升转移支付绩效审计的总体审计效果和审计质量，也可以有效降低审计成本。

财政转移支付的绩效审计是财政转移支付制度的重要组成部分，是转移支付正常有序运行的监控机制，也是财政转移支付效能与效果保证的有力工具。转移支付制度的发展，需要审计工作的适时转变和发展，并且良好有效的绩效审计对绩效审计制度有积极的促进作用。加强转移支付审计的研究，转变转移支付审计模式，完善转移支付绩效审计制度，推动转移支付制度效能的提升，从而推进政府公共服务水平的进步，这是转移支付制度对审计模式的内在要求，也是绩效审计研究的根本目的所在。

参考文献：

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