中图分类号:F810.42 文献标识码:A

内容摘要:在我国分税制体制下,财政转移支付是均衡地方和中央财力、实现公共服务均等化的一项主要制度。然而,财政转移支付的目标能否得以实现,还要依赖转移支付规模、结构、方式等因素的影响。1994年实行分税制以来,中央财政转移支付的力度和规模不断扩大,已成为地方财政的重要来源。但从均衡省际之间财力和规范国家预算管理的角度看,我国中央财政转移支付的效率还需要进一步提高。为此,我国还需要通过优化转移支付规模和结构、改革转移资金配置、加强立法监督的方法来规范财政转移支付制度。

关键词:转移支付制度 规范化

目前转移支付制度存在的问题

1994年后,转移支付的方案设计对分税制改革的顺利实施和平衡各地区财力起到了非常重要的意义。但总体来看,存在着制度设计上的缺陷,具体表现在以下方面:

(一)税收返还和专项拨款比重过大不利于缩小区域间差距

税收返还是对原财政体制的处理,目的是为了鼓励先进,又扶持欠发达地区,其中的消费税和增值税的返还与税收收入的增长挂钩,富裕地区因自身经济水平高,得到的返还多,落后地区则得到的税收返还少。我国目前的专项拨款范围太宽,几乎覆盖了所有的预算支出科目,绝对数额比较大,并且补助对象涉及各行各业。同时,不少专项资金的分配使用缺乏事权依据并具有很大的灵活性,亦无相应的基础设施建设法规和单项事业法规可依,资金在各地区之间的分配方法都缺乏严格的制度约束,随意性大。

目前大多数专项转移支付都要求地方需有地方配套资金,试图使用成本补偿作为刺激税收的努力手段,这本意在于动员地方财力和提高地方积极性,但由于在配套率上没有考虑地区间的财力差别因素,富裕地区能够拿出较多的配套资金,从而又获得更多的专项拨款;反观不发达地区,因为地方政府预算资金本身是有限的,当地方为了医疗卫生或高速公路提供配套资金的时候,往往是以挤占其他项目的支出为代价的,因而这样的配套并不能带来新的收入。对专项拨款依赖大的不发达地区,却因为拿不出基本的配套资金而只能放弃专项拨款。我国目前的转移支付并没有很好地发挥均等化作用,实际上起到了逆向调节的作用,不利于区域间差距的缩小。

(二)在均衡地方财力的要求下我国转移支付制度框架不健全

规范的转移支付制度有两种目标模式:一是纵向的地方与中央的调节;二是横向的各地方间的调节。在中央可支配财力充裕的情况下,实行单一的纵向转移支付既可均衡公共服务水平,又可体现中央的政策意图并实现宏观调控。在中央财力有限的情况下,实行纵向和横向结合的转移支付制度,更有利于调节地区之间的利益分配格局,促进各地区公共服务水平均等化。我国目前实行的转移支付制度是一种单一的纵向转移支付制度,还没有建立地区之间的横向转移支付制度。在中央财力比较有限的情况下,仅仅依靠中央对地方的转移支付难以实现均衡地方财力的目标。这是导致我国转移支付制度在均衡地方财力方面效率低下的一个重要制度因素。

(三)转移支付资金监督不到位且人大监督没能完全覆盖

《预算法》规定,地方各级政府应将上级补助全部纳入本级预算,并提请本级人大审查和监督,决算草案编制应做到收支数据准确,内容完整。但从近年的审计调查来看,如2005年,审计署对20个省市区的地方预算进行抽查,发现中央预算编入地方预算的只有3444亿元,仅占中央实际转移支付的7733亿元中的44%。也就是说,中央对地方的转移支付资金有一半以上没有纳入地方的财政预算。地方财政对中央税收返还和补助收入预算编制编报不完整,致使预算执行结果与年初预算出入较大;未编入预算的这部分资金实际上脱离了省级人大的审查监督。现实中,中央预算年初没有将中央补助地方支出分解到各地的项目,因为省本级预算编报的时间早于全国人大审批的时间,地方政府在编制预算时难以对中央补助的资金特别是专项补助款项做出准确的预算。

(四)转移支付制度缺乏强有力的法律保障

目前,我国转移支付资金的分配办法不规范、不透明,基础性制度建设不够,缺乏法制性。政府间转移支付制度是一项涉及面广、政策目的性强、影响因素复杂、具有广泛社会经济效益的系统工程,只有以法律的形式加以规范,同时建立相应的监督机制,才能充分发挥其固有作用。国外许多国家已经有明确的法律规定来约束规范转移支付制度。如德国的《基本法》要求在全国范围内必须保证大体相同的生活条件,各个州都应为公民提供水平相同的公共服务。政府间转移支付不但要有总的法律依据,而且具体的转移支付项目的兴废也以相应的法律变更为依据,从而才使得财政转移支付有法可依,保证政府间转移支付制度的连续性和规范化。而目前在我国,《转移支付法》的相关法律规章仍未出台。

转移支付制度规范化的改革方向

(一)创新转移支付制度且建立适合地区间财力均衡分配的模式

一是从资金流向看,要实行纵向转移与横向转移相结合的转移支付模式。实行纵向与横向转移支付相结合的纵横交错模式,中央不仅要对下级政府进行纵向转移支付,还要统一立法,规范和指导下级政府间的横向转移支付。这既可体现中央政府的权威性和政策意图,又有利于调动财力转出地区与财力转入地区的积极性和主动性,减轻中央财政的压力。在我国中央财政能力有限的情况下,实行纵横结合的转移支付模式比单纯依靠纵向转移支付更有利于调节地区间财力差距,以实现地区间财力分配的合理化。二是从转移支付条件看,要实行一般性转移支付和专项转移支付相结合的模式。一般性转移支付又称无条件转移支付,对地方财政自主权干预较小,但不利于中央政策意图的实现;专项转移支付受中央的检查和监督,易于达到预期目标,但地方政府的自主权较小,有时还受到配套资金能力和人为主观因素的制约。由于我国各地区的差异很大,应把一般性转移支付作为重点,同时利用专项转移支付集中力量解决一些比较特殊的社会问题。

(二)加强财政立法并制定中央级《财政转移支付法》

世界上一些发达国家纷纷用法律来约束财政转移支付行为。在德国,财政转移支付的系数要由立法机构讨论确定,财政转移支付的目标、范围等也被写入法律,据以计算均等化拨款的税收能力和标准税收需求。其他一些技术性的比例,也用法律的形式加以明确规定:在日本,各级政府之间的财政收支划分以及财政转移支付的三种形式都有相应的立法;美国的主要专项拨款由国会法案确定等。财政转移支付中的若干内容,包括政府支出责任、收入划分、财政转移支付规模、结算办法等,均以法的形式加以规定。因此,建议有关部门借鉴发达国家财政转移支付经验,对财政转移支付制度的内容、具体用途、监督形式、处罚规则等,以立法的形式明确下来。

(三)成立专门的财政转移支付管理机构

我国财政转移支付机构建设可借鉴澳大利亚模式——政府机构加咨询委员会型,一是联邦国库部;二是联邦拨款委员会。根据国外经验和我国实际情况,可以成立一个专门机构来进行财政转移支付方案的确定和支付资金的拨付,具有一定的行政职能而非纯粹的咨询机构。该机构还可负责对财政转移支付最终效果进行调查、追踪、反馈、监督和考评,使其社会效益和经济效益尽可能统一,不断提高财政转移支付资金的使用效率。

(四)建立健全转移支付监督考评机制

有效的监督考评机制是实现转移支付目标的重要保证。首先,为了反映转移支付的整体情况,增强转移支付的连续性和计划性,正确核算和反馈转移支付的社会经济效果,便于对转移支付实施有效监督,有必要建立转移支付的专项预决算和滚动式五年计划,并按一般性拨款和专项拨款等分别编列,由财政部门负责编制报同级人大审议批准后执行。其次,根据转移支付形式的不同特点可相应制定不同的监管方式。对一般性转移支付的具体用途要以预算法为准绳,通过同级人大和上级财政对预决算的审查和预算执行情况的监督来实现。对专项拨款,则要仔细审查项目的重要程度和可行性报告,合理测算每类项目应给予的补助数额并按期拨付资金;要通过项目验收、效益考核和经验总结等程序对每个项目进行全过程跟踪的监督管理。最后,对转移支付的执行效果,要建立专门的绩效考评体系和一系列量化指标,对其社会效益和经济效益进行考察评价,以保障实现转移支付资金运用的政策目标。

我国转移支付制度改革的具体措施

(一)完善客观因素法为依据的转移支付以改进公式和方法

公式法使用的目的在于实现公平和均衡,同时给予地方在增加税收努力方面适当的激励。我国目前采用的因素法对地方财政的财政能力、财政需求和调整系数进行测定,对于地方政府有了更多的透明性。对财政能力的测算应考虑影响该地区财政收入的各个因素,如社会总产值、国民收入、税源、税基、税率的发展变化等。财政需求上要考虑人口、面积、交通、公共服务水平等条件的影响。调整系数则要根据本地自然、社会、经济等多方面因素作用下的实际状况来确定。这些因素都是客观存在的,是为各地区所共同认可接受的。使用客观因素法来确定转移支付比较科学合理,既可以减少区域间人为因素的盲目攀比,又便于实施执行。

转移支付公式的设计尽可能多考虑地方政府不能直接控制的变量,考虑那些反映各地收入能力和支出需要的客观因素,比如人口、GDP总量、自然因素等,而尽量少考虑那些地方政府可以直接控制的变量。可以尝试先衡量某地区的税收基础,再确定该地区与其他各地区税收基础水平之间的比例关系,进而以这种比例关系为基础,进行转移支付的资金分配。通过合理设计的公式和方法,就不会出现扭曲地方政府的税收或支出行为。

(二)优化财政转移支付结构

进一步优化我国国内财政转移支付制度,基本思路在于扩大均等化转移支付和特定政策目标联系的专项转移支付的规模,消除非规范化的税收返还等补助形式,将转移支付的重心由税收返还和专项转向一般性转移支付。

1.压缩税收增量返还,扩大一般性转移支付。加大并规范一般性转移支付,控制专项转移支付规模。综合考虑人均收入、公共服务成本、主体功能区建设等多种因素,完善转移支付因素法计算公式,逐步缩小地区间财力差距,实现地区间基本公共服务均等化。同时,在保持分税制框架基本稳定前提下,完善中央与地方共享税分成办法,适当提高中央财政集中程度,继续加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的财政支持力度。具体措施可以是根据中央财政收入增量中的比例和增长速度,制定一个中长期的增长目标和资金来源扩展计划,逐步扩大均等化财政转移支付制度的作用。

2.调整优化专项转移支付结构。建立严格的专项转移支付项目准入机制,减少专项转移支付项目的随意性和盲目性,严格按照预算级次编报专项转移支付预算,完善专项转移支付监督体系。突出专项转移支付重点,加强对新农村建设、大江大河治理、自主创新能力提高、扶贫开发投入等方面的转移支付力度。

总之,建立规范化的转移支付制度是一项政策性、技术性都很强的工程。因此,在借鉴国外经验的同时,必须结合我国具体国情,采用定性和定量分析相结合的办法,设计出适合我国实际的规范化转移支付制度。

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