摘 要 保护青少年弱势群体合法利益和净化未成年人成长环境的要求，呼吁建立未成年人保护公益诉讼制度。检察机关具有职能优势，也符合各国通例。全国人大常委会表决通过的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》划定的受案范围过窄，未将未成年人保护纳入其中，未成年人的成长又关系着民族的希望国家的未来。因此本文拟在分析未成年人公益诉讼必要性、检察机关提起可行性的基础上，对未成年人检察公益诉讼制度的构建提一些建议。

关键词 未成年人 公益诉讼 检察机关

作者简介：秦爱榕，江苏省海门市人民检察院。

中图分类号：D926.3                                 文献标识码：A          文章编号：1009-0592（2015）09-126-02

青少年弱势群体合法利益和净化未成年人成长环境的要求，呼吁建立未成年人保护公益诉讼制度。检察机关具有职能优势，也符合各国通例。全国人大常委会表决通过的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》划定的受案范围过窄，未将未成年人保护纳入其中，未成年人的成长又关系着民族的希望国家的未来。因此笔者拟在分析未成年人公益诉讼必要性、检察机关提起可行性的基础上，对未成年人检察公益诉讼制度的构建提一些建议和意见。

一、未成年人公益诉讼的必要性

（一）保护青少年弱势群体合法权益的要求

传统的青少年弱势群体是指有生理疾病或残疾的青少年，但随着社会经济转型和社会结构分化，出现了一些新的青少年弱势群体：家庭破裂结构子女、城市贫困家庭子女、进城务工农民子女、吸毒服刑人员子女、“三无青少年”（指孤儿、弃儿、流浪儿）。这类弱势群体更易受到各种伤害，但因无法定监护人、监护人个体素质低而不愿或不敢履行监护职责，甚至监护人本身是加害人等原因，得不到有效救济，甚至酿成悲剧。如2013年“南京两女童饿死家中”案，如果有关单位或者人员根据法律授权，及时向法院申请剥夺乐某监护权，另行指定监护人，惨剧也许能够避免。

（二）改善未成年人成长环境现状的要求

不健康的课外读物、少儿不宜的广告、充满暴力色情的网络游戏横行等等。虽然公安、文化、工商等部门常开展各类专项整治活动，但因为制度设计及其他因素的影响， “龙多不治旱”有之、相互推诿有之、心有余而力不足有之，不法经营者及其不法行为没有得到有力的制裁，亟需设置更强有力的制约手段。虽然目前的未成年人公益诉讼未成功，但是引起了社会的广泛关注，唤醒了人们的公益精神，我们不难发现公益诉讼对于净化未成年人成长环境有着十分重要的作用。未成年人是一个国家的未来，公众希望尽快通过立法构建未成年人公益诉讼制度。

二、未成年人检察公益诉讼制度的基本内容

（一）案件范围和來源

1.商家侵犯不特定未成年人权益案件。由于我国商业活动中没有建立专门的未成年人隔离措施，导致不少商家的行为严重侵害未成年人利益。如经营者发行充满暴力色情场景的电子和纸质出版物，使未成年人在日常生活中自觉或不自觉的接受这些糟粕的洗礼，导致一部分未成年人过于早熟或行为暴戾、 性格孤僻;网吧容留未成年人通宵上网，导致未成年人沉迷于网络游戏，出现意志减退、淡漠人生、逃避现实等不良心理反应，甚至在现实生活中模仿游戏场景造成恶劣的刑事犯罪;商家向未成年人兜售烟酒等等。这些危害未成年人的行为，往往存在受侵害群体广泛、不特定，危害结果非立即显现等特点，实践证明单靠传统行政处罚措施已不能有效的遏制这种行为，依靠公民个人提起民事诉讼，往往立案困难，举证困难，败诉风险很大。因此有必要建立这类未成年人保护检察公益诉讼。

2.特殊群体未成年人利益受侵害案件。在此，“特殊群体未成年人”主要是指残疾未成年人和其他因疾病原因遭受到歧视的群体。截至2013年，我国有各类残疾人约8627万人，其中7-35岁的残疾青少年约有1200万人。调查发现，有81.5%的残疾青少年有过受歧视的经历。①面对如此庞大的未成年人残疾人群体，社会缺乏相应的关爱，社会上经常出现歧视未成年残疾人、侵犯残疾未成年人受教育权等现象。另外，近些年来因艾滋病、肺结核被歧视未成年人的报道也经常见于报端，如2014年12月26日《新京报》报道“中国各地8000艾滋儿童求学难，入学大多遭遇困难”。这些特殊群体未成年人的教育权和医疗保障权无法得到有效保障。 笔者认为单单依靠行政命令的方式往往是亡羊补牢，可考虑通过建立公益诉讼制度对这类侵犯未成年人权益的行为进行救济。

3.家庭侵害案件。对未成年人实施暴力、虐待、遗弃等行为等不仅侵犯了未成年人的权益，也对社会公共秩序造成威胁，国家代为起诉父母，从而达到对未成年人的保护。

4.教育侵害案件。可通过提起行政公益诉讼进行救济。

未成年人保护公益诉讼的案源：一是检察机关在履行职责中发现的案件线索;二是地方党委、人大和政府转办的案件;三是人民群众举报、控告、申诉、信访等所形成的案件;四是有关社会组织和团体提请检察机关提起的公益诉讼。

（二）受案部门

多由检察机关内部的民事行政检察监督科承担，但笔者认为未成年人检察公益诉讼案件由未检部门承担具有更多的优势。一是未检部门作为专门处理未成年人案件的部门，积累了相当多的处理未成年人特殊案件的工作经验。二是未检部门在发展过程十分注重借助社会力量开展工作。

（三）诉前程序

试点方案和授权决定都规定了诉前程序，主要是为了提高检察监督的效率，发挥行政机关履行职责的能动性，有效节约司法资源。

（四）在诉讼中享有的特殊权利

应遵循公益诉讼的共同性原理，对于提起公益诉讼的条件、原告地位、管辖法院的确定、诉讼请求的范围、裁判的效力和执行力等等，都应适用民事诉讼、行政诉讼的一般规则，不因原告是检察机关而有特殊性。但检察机关毕竟是特殊的公益诉讼原告，其享有宪法规定的法律监督职能，身份上有一定的特殊性，在某些方面必须享有特定权力。在未成年人犯罪领域应采纳刑法学新派提出的特殊预防的观点，学界对于品格证据之于未成年人犯罪特殊预防意义的认识不够深入，需探讨。一般品格证据存在若干问题，于是引入未成年人犯罪社会调查制度。社会调查制度在各地的实施情况并不统一，也存在诸如调查主体混乱、调查不深入、标准不明等问题，问题根源在于制度定位不清。未成年人犯罪的社会调查制度定位应当是实现特殊预防功能的专家意见型品格证据，更加关注青少年犯罪个体特征，从专业角度提出有针对的矫正、帮教措施和结论性意见，而且应当在法庭上出示并质证。从目前的司法实践来看，社会调查报告还未作为证据使用，离适合制度要求也有差距。明确提出社会调查的制度定位可以将相关讨论向前推进，从而不断完善相关机制，实现合理应用。

1.行政公益诉讼中举证责任的分配。在一般行政诉讼中，法律明确规定被告对作出的行政行为负有举证责任。对于原告，法律规定可以提供证明行政行为违法的证据，原告提供的证据不成立，不免除被告的举证责任。但是公益诉讼举证责任是不同的，无需承担对被诉行政行为不合法性的证明责任，只承担对造成公共利益损害事实的举证责任。

2.关于反诉的问题。未成年人民事公益诉讼中，检察机关以自己名义代表国家提起诉讼，它本身只是程序意义上的原告而不是实体权益的主体，不是真正意义上的原告，因而被告不得提起反诉。

3.关于调查取证权。未成年人公益诉讼案件往往需要调查取证，有些未成年人群体权益受侵害案件，个人没有调查取证的能力，个人的经济实力、法律知识也相对较弱，往往难以提起公益诉讼。因此检察机关应当调查取证权，以掌握证据，从而达到追究被告，保护未成年人合法权益的目的。检察机关的调查取证权应包括询问当事人、证人、勘验、检查、搜集物证、书证、视听资料、鉴定意见等。

4.关于诉讼费用问题。检察机关提起未成年人保护公益诉讼，是代表国家行使“国家监护权”，维护的是未成年人群体的利益，不应承担诉讼费用。在检察机关胜诉的情况下，由败诉方承担诉讼费用;在检察机关败诉的情况下，由国家承擔诉讼费用。因此，可以建立公益诉讼基金、公益责任保险制度、惩罚性赔偿制度等，使公共利益获得实质意义上的救济。

注释：

①苏令.聚焦残疾青少年生存状况：他们更需要关注和理解.中国教育新闻网——中国教育报. 2015年1月15日.