摘要：1994年，中国实施了分税制财政管理制度改革，建立了比较规范的转移支付制度。经过长期实践表明，现行的财政转移支付制度较好地实现中央的计划目标，一定程度上调节现行政府关系，促进经济社会稳健发展。但总的来说，目前我国的财政转移支付制度也存在很多不规范的地方，因此完善我国财政转移支付制度具有深远而又现实的意义。

关键词：转移支付制度；财政制度

转移支付这一术语，《现代经济词典》解释为：“是指政府或企业的一种不以取得商品和劳务作为补偿的支出”，在实践工作和理论研究中一般理解为：基于各级政府的收入能力与合理支出需求的不一致，通过对财政资金的合理安排，实现地区公共服务水平均等化的目标，是财政制度的重要组成部分。

一、财政转移支付制度运行现状

1.财政转移支付的分类；

财政部把财政转移支付按不同科目进行具体划分，区分为两大类，即一般性转移支付和专项转移支付。税收返还单独列项，不包括在财政转移支付体系中。学术界普遍认为当前我国财政转移支付不仅包括专项转移支付，还包括一般性转移支付、税收返还、结算补助、体制补助等项目。

2.转移支付资金的分配；

2.1税收返还。税收返还包括两部分，（1）上一个财政年度增值税和消费税新增收的30%返还给省级政府。（2）税收基数与所得税省级共享部分间的差额由中央政府补偿给该省。各级地方政府的税收返还率一般由省级政府决定，且各省返还率也各不相同。而多数地方政府会得到税收返还的主要部分。税收返还的目的是通过确保所有相关者的利益在改革后不受影响来推动改革的平稳前进并鼓励税收增长。

2.2一般性转移支付。包括均衡性转移支付、民族地区转移支付等等，旨在衡量标准税收和标准支出的缺口，并根据财力缺口的大小来调整系数。其中，标准税收用税基和标准税率来估计，而标准支出的计算包括了各类开支，如：行政服务、公共安全、教育、城市维护、社会援助以及城市供暖等。一般性转移支付的目的是为了让资源在各省之间均等化，其计算公式为：

对i省的一般转移支付额=（i省的标准支出-i省的标准税收）*β，

其中，标准支出=标准工资支出+标准行政支出+农业发展和其他农业行政支出+其他支出

标准税收=标准地方税收+标准共享税收+退款+税收返还-上缴给中央政府的税收

退款、税收返还以及上缴给中央政府的税收数额都由中央政府决定。β代表转移支付可用资金除以财力缺口的比例。

一般转移支付在2009年后改为均衡性转移支付，现在大多数情况下称为原财力性转移支付。

历年《中央对地方税收返还和转移支付决算表》显示，一般性转移支付占总转移支付的比重为：2008、2009、2010，46.60%、47.80、48.40，而均衡性转移支付的比重占一般性转移支付的比重为：2008、2009、2010，40.37%、34.62%、35.96%。

2.3专项转移支付。具体包括税收返还补助、少数名族地区转移支付补助、增加工资的转移支付补助、农村税费改革转移支付补助和专项补助，专项拨款在分配中采取“基数法”和“因素法”相结合的方式根据不同情况进行测算，逐步向规范的专项转移支付分配方法过渡。

总体上看，中央对财政转移支付的分配都有明确的规章办法，并结合实践中出现的新情况进行不断完善，提高了制度的科学性和规范性。

二、我国财政转移支付制度现存问题分析

1.事权划分不清晰，财政支出范围界定不明确

在1994年分税制改革中，由于没有对政府事权及支出范围作出明确界定，地方政府事权重叠，支出范围模糊不清，难免有缺漏之处。具体体现在一下几个方面：一是中央和地方的权责界限没有从法律上给予明确界定，导致一方负担责任过重，如高等教育支出仍有中央财政负担。二是财权事权交错，中央和地方分工不明确。这中间既有地方财政承担中央支出项目，也有中央财政承担地方支出项目。三是缺乏统一可行发方案来规范中央财政的委托性项目或中央地方共同承担的项目。

2.财政转移支付种类繁多、结构不合理

通常情况下，我国在实施新的重点政策时，往往要求地方给予配套资金，但由于我国一般转移支付规模偏小，中央会对财力相对比较困难的省市给予转移支付补助，从而导致我国财政转移支付种类繁多，结构不合理。如伴随农村税费改革而实施的农税税费转移支付补助；为促进民族地方经济发展而实施的少数民族地区转移支付；实施调资转移支付补助以加快国家增资政策的推广。总而言之，转移支付种类繁多，结构失衡，导致每年年终结算时，手续繁多，效率低下，严重影响转移支付制度的规范运行。

3.转移支付运行监督不力，缺乏透明度

政府间转移支付是中国财政体系中最缺乏透明度的一个方面。根据预算法规定的预算程序，下级政府应将已批准的本级预算报上一级政府备案，这样以此类推，从乡/镇级、县级、地级、省级最后到中央政府，所以中央预算是最后被批准的。其结果是，各级政府间的转移支付要等到中央预算被批准方可知晓。地方预算当然不能将这部分转移支付计算在内，所以政府间转移支付也很难在预算报告中有所体现。

4.省对下转移支付制度体系缺失。

省级财政对市县财政拨款规模较小，县市级财政对省级财政上解资金依然存在，县级财政困难突出；省对下的财政转移支付不尽规范，公式化水平不高，分配方式简单；地区之间缺乏统一协调的机制，财政转移支付制度不够规范。

三、进一步完善我国财政转移支付制度的对策建议

1.明确事权和支出责任，建立财力与事权配套的转移支付体系

在1994年分税制改革原则性的划分事权基础上，进一步明确中央与地方政府的支出责任，是建立科学财政转移支付制度的前提条件。在确定各级政府的经济管理权限基础上合理划分事权，并确定支出责任，把市场能够解决的职能剥离出去，将财力主要投入到公共物品上。

转变政府职能，变主动干预为积极引导，尽可能减少政府干预，是科学界定政府事权的前提。政府应把提供公共服务作为主要职能，充分利用分配手段引导投资，为市场经济的公平竞争创造良好的环境。

2.完善申报程序，规范专项转移支付

在整合转移支付项目的同时完善专项转移支付的申报程序。要对专项转移支付项目进行集中清理，避免职能交叉的专项大量存在；要整合现有的专项补助资金，控制新上项目，项目的资金安排要与制度建设相协调。在改革专项财政转移支付的分配办法，建立严格的项目准入机制，规定地方政府所具备的条件和标准；针对不同情况，确定不同的配套方案，富裕地区的配套率要高于贫困地区，对于最低要求的公共品的专项不要求配套。

3.建立横向财政转移支付制度

横向转移支付的思想最早可以追溯到布坎南（1950），他认为财政政策应使同等地位的人得到同等对待。我国区域间财力水平差距较大，应建立横向转移支付制度，逐步实现基本公共服务均等化的目标。横向转移支付能够缩小地区间财力水平差距、维护国家稳定和发展、深化分税制改革、实现基本公共服务均等化.

4.规范省级以下政府财政转移支付

为实现财政管理体制全国范围内上下协调，形成统一机制，建议在进行省级以下财政政府转移支付制度设计时，因地制宜的同时，尽可能规范制度设计，向中央对地方转移支付支付靠拢。除此之外，为避免省和市级政府对中央财政转移支付的截留，建议中央政府直接将转移支付中的较大部分资金直接支付给县级政府，实现财政转移支付的均等化。（作者单位：安徽大学经济学院）

参考文献

[1]龙朝晖，邓建新.政府间财政转移支付：问题及政策建议[J].改革研究， 2005， （7）.

[2]刘小明.财政转移支付制度研究[M].北京：中国财政经济出版社，2001.

[3]贾康.地方财政问题研究[M].北京：经济科学出版社， 2004