[摘 要]2013年初中央政府确定的将推行不动产统一登记制度被学者称为“最有牙齿的制度之一”，不动产统一登记制度中统一的登记机构是非常重要的一环，文章比较考查了世界主要国家的统一登记机构的立法例，分析了我国现有的不动产登记机构的状况，综合国内学者的意见，提出我国应当选择的不动产登记机构的路径，以期对正在进行的统一不动产立法有所裨益。

[关键词]不动产；不动产登记；立法建议

2007年颁布施行的《物权法》第10条规定：“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”《物权法》实施以来建立统一的不动产登记制度学界呼声很高，2013年3月全国人大会上审议的《国务院机构改革和职能转变方案》提出，要建立不动产统一登记制度，以更好地落实物权法规定，相关部门也分别表示到2014年6月以前建立全国统一的不动产登记制度。①《物权法》虽已经实施近7年，我国仍然实行不动产多头登记制度。不动产统一登记制度中的“统一”是指统一立法根据、统一登记机构、统一登记程序、统一登记权属证书、统一登记效力。从既有法律经验来看，完整的不动产登记制度有三个构成要素：基础要素、程序要素和结果要素。其中，基础要素包括不动产登记机构和不动产登记簿，不动产登记机关主导着登记的进程，不动产登记簿反映登记的结果。没有这两个基础要素，则不动产登记没有实际意义。②因此，在建构我国的不动产统一登记制度时，确定科学合理的统一登记机构就显得特别重要。

一、域外不动产登记机构的主要立法例

（一）德国

德国的不动产登记机构是“土地登记局”，依德国《土地登记条例》第1条第1款规定：“不动产登记簿由地方法院（土地登记局）掌管。土地登记局对位于域内的地产有管辖权。”该法规定，地方法院就是土地登记局，负责制作土地登记簿管辖本区域内的土地。德国的法院体系分为基层法院、州法院、州高级法院和联邦高级法院，其土地登记局一般设在基层法院，管辖所在土地登记事务，职责包括：按规定批准土地登记事项、填写登记册、办理与登记有关的部门间的公务，履行职务时得依法自主进行，不受政府及上级法院的干预。德国土地登记局作为地方法院的组成部分，不是普通法院，也不是特别法院，其本质上是法院，但无对普通民事刑事案件管辖权，专职土地登记，登记行为结果与法院初审判决的效力相同。组成人员由法律工作者、行政管理人员和仲裁法官。

（二）日本

日本的土地等不动产登记机关设在法务省内的民事局之下，称登记所，有法务局、地方法务局、支局、派出所四种形式。全国设8个法务局，另外设有地方法务局、支局派出所、登记所若干。法务局负责不动产登记及商业登记、户籍管理、刑事管理等，法务局直属中央，地方政府无权设置法务机构。法务局长由法务大臣任命，不实行任期制。不动产登记业务由登记官依《不动产登记法》规定办理，各登记所依规模设登记官。

（三）英国

英国负责土地登记事务的机构是隶属于司法部的土地登记局，该机构是政府唯一负责土地权属的审查、确认、登记、发证以及过户换证的机构。全国有三个土地登记系统，英格兰与威尔士是一个系统，称为英国土地登记局，苏格兰与北爱尔兰各为一个系统。英国土地登记局下设分局21个，对分局实行垂直领导，是总局的派出机构，分局具体负责登记事务并不受各级政府的行政干扰。土地登记局的最高领导是政府的司法大臣。局本部和分局有多名律师，局总登记师和各处负责人必须取得律师资格。苏格兰和北爱尔兰的土地登记处分别由当地政府专设土地登记机构，独立负责本地区登记事务。英国的土地登记局性质上是政府部门，但财政却独立于政府预算，其有权根据市场情况调整登记收费标准以维持本局系统的预算平衡。

（四）我国澳门地区

我国澳门地区的不动产登记机关是由行政法务司下的法务局里的物业登记局，性质上为行政机关，专门负责法务局登记与公证这一职能，具体负责澳门特别行政区所有物业登记工作，通过对不动产的取得、抵押、转让等事实的登记，公开不动产的法律状况，保障不动产交易的安全。须登记的事项有取消物业的按揭登记（即楼宇按揭销号）、物业登记以及物业登记的证明。③

以上国家或地区不动产登记机构的设立可归为两类，德国为由具有司法性质的机构负责，其他三国、地区是由具有行政性质的机构负责。考察世界主要国家的不动产登记机关的规定，发现具有以下三个共同特点：一是不动产都由统一的登记机关进行登记。专设登记机关进行登记，避免多头登记带来的信息分散和冲突，利于明晰物权状态，保护财产秩序和第三人利益，使不动产登记信息规范、集中、连续、便于查阅。二是不动产登记机关都具有独立性。登记机关无论是有司法性质部门还是行政部门，其鲜明特征是它们都不依附于任何行政部门，独立于地主政府，由中央登记机关垂直领导。三是不动产登记机关工作人员的专业性。不动产登记涉及法律、地理等专业知识，对登记人员专业资质要求较高。德国登记官有专门的任命和考核方式，英国要求登记人员中有一定比例的律师组成。④

二、我国不动产登记机构的现状分析

与世界多数国家不动产登记机构设置的特征相比，我国现在不动产登记机构的一个显著特征是分散性。多个部门对不同类型的，甚至是同一类型的不动产均有登记管辖权，有认为现有五个不动产登记机关，⑤有统计有七个登记机关，⑥有认为是二十多个机关，⑦总之相当分散。至于为什么会出现对登记机关数量会有如此之大的差异，一方面是由于没有对登记的对象不动产的范围达成一致意见，另一方面是我国负责不动产登记的部门确实不少，而以往我国长期以来不承认土地的财产属性，财产法不予调整，改革开放后，特别是1988年修宪以后，⑧土地、房屋、林地等重新纳入财产法，各自主管机关主导下建立了登记制度。我国现行立法为照顾这一现实，采取了不动产登记分散在多个部门的做法。⑨随着我国统一的市场经济体制不断完善，这一与计划经济相联系的做法越来越显得不适应社会的需要。

不动产的概念在当代世界民法立法中并不一致，我国《民法通则》没有划分动产和不动产，《物权法》等相关立法也没有明确界定不动产的概念，登记的范围不明确，不可能“统一”登记机构。一般认为土地、地上建筑物以及添附于土地和建筑物的物为不动产，其中土地包括耕地、荒地、草原、森林、水流、沼泽、滩涂、山岭等。还有一类物本属于动产，因价值较大或其他考虑，立法上视其为不动产，实行不动产的登记规则，如汽车、船舶、飞行器等，分别由不同的机构进行登记管理，被称为准不动产。确定统一的不动产登记机构也不必把此类出于各种不同目的进行不动产化管理的动产统一登记管理。我国现行的不动产登记机构主要涉及：县级以上人民政府，主要负责集体土地所有权、建设用地使用权，宅基地使用权及集体土地的其他建设用地使用权；县级以上人民政府国土资源主管部门，主要负责地土抵押和地役权登记；县级以上人民政府农业主管部门，主要负责农村承包土地经营权登记；县级以上林业主管部门，主要负责林木、林地等林权登记；直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门或其设置的负责房屋登记工作的机构，主要负责房屋所有权、房屋抵押权、房屋地役权、在建工程抵押权登记；⑩县级以上人民政府海洋行政主管部门，主要负责海域使用权登记；县级以上地方人民政府渔业行政主管部门，主要负责水域滩涂养殖权登记；国务院地质矿产主管部门及省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门，主要负责探矿权登记；县级以上人民政府地质矿产主管部门，主要负责采矿权登记。

与其他国家和地区相比，我国的不动产登记机构不具有统一性，也不具有独立性和专业性。我国的不动产登记机构一般是地方政府的工作机构，在履行登记职责时接受地方政府的领导是职责所在，有的不动产登记，如国有土地使用权登记是向主管部门申请，经其核实由同级人民政府发证，并无独立登记。专业性方面，我国的不动产登记人员没有职业资格要求，不仅没有如欧美一些国家要有一定数量的成员有律师资格的限制，甚至是否是正式编制人员、学历、专业均无限制，一些地方登记机构大量聘用临时人员从事登记工作，全然不顾不动产登记是一项涉及法律、地理等多学科的专业性很强的工作，致使登记质量低下在所难免。

现行的不动产登记制度具有相当严重的不利影响，主要有：一是影响交易安全。例如不动产中最主要最常见的房屋，我国多数地区是采取地、房分别登记，颁发两个权属证明的作法，特别是在抵押等交易行为中，更常见的纠纷是当事人分别持土地使用权证和房屋产权证进行抵押登记，给权利人产生很大的隐患，两个抵押权人都自认为是第一顺序抵押权人，造成不必要的纠纷。二是不合理增加交易成本。现在体制下一项不动产可能需要至不同的登记机构进行多次登记，加重了权利人的登记成本，更严重的是当不同的登记机构对同一标的不动产进行登记时，如登记簿记载事项不同出现冲突，不仅损害登记的严肃性，还可能致使当事人严重的财产损失。三是增加了相关当事人，包括国家机构查阅不动产登记信息的成本，多家机构对不动产有登记管辖权易产生腐败现象，部门间争夺或推诿降低政府工作效率。

三、建构我国科学的不动产统一登记机构的建议

对如何建构我国统一的不动产登记机构，学者有不同的主张，典型的方案主要有：

第一种方案是由基层人民法院统一负责不动产登记。{11}主要理由是依据法理和国际经验，不动产登记机关应该是司法机关而不是行政机关，登记官应是具有司法官员特征，登记职责行为一般也被认为是司法行为，司法机关也较行政机关更具中立性、公正性等优势。

第二种代表性方案是由行政机关负责，具体方案稍有不同，有学者主张应当在政府机构中设立专门负责登记活动的不动产登记局，从中央到地方分级设立相应的不动产登记局，专门负责登记工作，从而确保登记制度在全国范围内的统一。{12}有主张在县一级行政级别机构内设立专门负责登记活动的单独的不动产登记机关，不动产登记局。{13}其理由似乎更充分：行政机关已经积累了丰富的登记经验，行政机关因行政公开原则而使登记更具公开性，我国当下司法机关本身已在为独立性挣扎了，且基层法院审判工作任务繁重，也没有登记技术积累，与司法审判职能不匹配，行政机关的效率性明显高于司法机关。

第三种代表性方案是由事业单位履行不动产登记职责。有人主张由具有服务功能的事业单位如公证机构负责不动产登记，以排除行政干预，确保登记的独立性和效率。{14}其理由主要是公证机构人员具有较强的法律专业知识，机构遍布全国，在人民心目中公正性良好等。

本文对以上三种方案均不完全支持，眼下要进行的不动产统一登记立法，登记机构应以我国部分地区已经改革了的土地、房产一体登记模式，整合现有的不同政府机构不动产登记功能。行政机关作为登记机构为国内多数学者所支持，基层法院作为登记机构的，依前所述，从人员、技术等多方面均不符合我国国情，专门另设独立的不动产登记局，是多数学者支持的，但长期以来的政府体制改革精减政府机构是一重要目标，依行政效率原则，可不增加新的机构的尽量以不增加为宜。整合现有的机构，不增加新机构，不增加编制，充分利用现有的登记资源，不会造成出台一部新法即增加一个新的政府部门的现象。土地、房产是最主要的不动产形式，依已有的土地、房产一体登记的登记部门为模版，部分地区的改革也为统一不动产登记积累了经验，人员、登记资料、设备相对成熟丰富。另外，不动产统一登记机构的职权只应赋予县一级机构，以不动产所在地为原则，属地管辖。如从中央至地方设置所谓的垂直管理的登记机构，势必还会造成“分级登记”、“多头登记”的现象，没有达到真正的统一登记目的。上级机构只对具有登记职权的县级机构有监督或指导职责，县级机构依法独立进行不动产登记。

[注释]

①参见郭信峰：《建立不动产登记制度的三大“风向”》，新华每日电讯，2013 年3 月12 日，第005 版。

②李昊等：《不动产登记程序的制度建构》，北京大学出版社2005年版，第1页。

③彭威坚：《澳门与内地不动产登记制度比较》，华东政法大学硕士学位论文，2012年4月。

④楼建波：《域外不动产登记制度比较研究》，北京大学出版社2009年版，第44-45页。

⑤谢根成，翟军利：《不动产登记机构统一设置新探》，东莞理工学院学报，2012年第8期。

⑥参见杨君：《不动产迈入统一登记时代》，光明日报，2013 年3月21日，第010 版。

⑦刘保玉：《物权法》，上海人民出版社2003年版，第96页。

⑧1988年4月七届全国人大一次会议通过的宪法修正案规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，开启了我国土地使用权有偿转让制度。

⑨孙宪忠：《论物权法》，法律出版社2001年版，第463页。

⑩有些地区，如北京、天津、上海、深圳等地地方立法将国有土地使用权和房屋所有权登记合为一家机构进行，颁发一个权利证书。

{11}梁慧星： 《中国物权法草案建议稿——条文、说明、理由与参考立法例》， 社会科学文献出版社2000年版，第141-143页；孙宪忠：《中国物权法总论》，法律出版社2009年版第2版，第333-334页。

{12}王利明：《物权法研究》（上卷），中国人民大学出版社2007：325。

{13}谢根成，翟军利：《不动产登记机构统一设置新探》，东莞理工学院学报2012年第4期，第43页。

{14}黄松有：《中华人民共和国物权法条文理解与运用》，人民出版社2007年版，第76页。

[作者简介]穆凯盈，女，天津人，天津外国语大学滨海外事学院讲师，法学硕士，研究方向：民商法、民诉法。