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摘 要：当前，城乡基本公共服务的差距依旧显著，势必会影响和谐社会的建设。本文从制度层面着手，分析基本公共服务体系存在城乡差距的原因，并提出构建城乡一体化基本公共服务体系的实现路径。

关键词：基本公共服务；制度困境； 实现路径； 城乡一体化

文章编号：978-7-5369-4434-3（2012）02-155-03

“十二五规划”提出，要逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，这不仅是十二五期间而且是今后的一项重要任务。这是一个什么样的公共服务体系、如何通过制度建设保证这一体系长期、持续、高效的运行？是社会实践为理论研究提出的新课题。

当前，我国正处于社会转型期，城乡差距、地域差距和群体间差距日益显著，尤其是城乡差距，已成为影响农村进而影响整个国家发展的突出问题。要解决城乡差距，关键是实现基本公共服务的城乡一体化。学术界认为城乡一体化有两条实现路径，一是加快城镇化的步伐，通过提高城镇化率扩大公共服务体系的覆盖范围；二是把城市的公共服务体系向农村延伸。但是，这两条路径的成本太大。笔者认为，还有第三条路径，就是回归到制度层面，通过制度的完善和创新构建城乡一体化的基本公共服务体系。

一、构建城乡一体化基本公共服务体系的制度困境

改革开放以来，中国政府提供公共服务的数量明显上升、能力明显增强。但当前，政府公共服务仍然呈现出“总体水平偏低、发展不平衡、效率低下、水平趋同”的基本特征，城乡基本公共服务的差距依旧显著①。造成基本公共服务城乡差距的原因是多方面的，有主观的、客观的原因，有历史的、现实的原因，在笔者看来，最重要的原因是面临一系列的制度障碍。美国政治学家亨廷顿曾指出：“制度化程度低下的政府不仅仅是一个弱的政府，而且是一个坏的政府”②，它无法履行市场监管、经济调节的职能，更不能承担社会管理和公共服务的职责，基本公共服务的城乡差距扩大就是一个必然的结果。具体来说，基本公共服务城乡一体化面临的制度障碍主要是以下几方面：

（一）城乡二元体制

建国以来，我国制定了以城市为中心的发展战略，从而导致了所有的重要资源都集中于城市，城市逐渐成为经济中心、权力中心和利益中心。而国家把农村视为一个边沿地带，农村的发展停滞不前，城乡差距愈来愈大。相应地，在基本公共服务的供给上，政府也长期实行“城市偏向型”的非均衡制度安排，农村备受歧视。在这种歧视性的、非均衡的供给制度下，城乡居民在国防、外交等基本公共服务方面可以共享外，在基础教育、医疗卫生、社会保障等众多的基本公共服务方面不能享受平等的对待③。因此，这种城乡二元分治的经济社会体制造成了城乡基本公共服务的不均衡。

（二）政府职能缺失

近些年来，随着社会经济的发展，政府的职能日益扩大；与此同时，也出现政府职能 “错位、缺位、越位”的现象。政府的职能应该随着社会经济的发展做相应的调整，在市场经济体制下，政府应该从“管制型”向“服务型”转变，履行好经济调节、市场监管、公共服务和社会管理的职能。但是当前，在政府的绩效评估指标体系中，经济建设类指标占据了大部分，尤其是乡镇政府，将招商引资作为考核的重头戏，这势必会导致地方政府将经济建设放在重中之重的地位，盲目地追逐GDP，忽视基本公共服务的建设。

（三）参与机制不健全

根据非竞争性和非排他性的特征，可以将公共服务分为纯公共服务和准公共服务。纯公共服务应该完全由政府提供。准公共服务可以在政府主导的前提下，将一部分让与市场或者社会。根据财政分权理论，中央政府负责全国性的公共服务的供给，地方政府负责地方性的公共服务的提供，跨区域性的公共服务由中央和地方共同提供。但是目前，我国农村公共服务供给主体缺位，责任不清，自上而下的供给机制根本无法满足真正的需求。长期以来，我国实行两套公共服务供给机制。城市的公共服务完全由政府提供，政府资金充足，城市基本公共服务发展迅速，而农村的大部分公共服务由村民自身承担，虽然国家会给予相应的财政补贴，但是扶持的力度有限、资金分散，又因为多种原因层层截留，最后真正用于农村公共服务的资金所剩无几，因此农村的基本公共服务停滞不前。

（四）公共财政体制不合理

1994年财税体制改革，实行分税制后，国家将财权集中到中央，而将更多的事权转嫁给地方，这种不对称的事权与财权的配置导致地方政府出现公共财政危机。2006年，中央又取消《农业税条例》，废除“农业四税”，使基层政府的收入锐减，面临“无米之炊”的困境。针对事权与财权的不对称，我国实行转移支付制度，用以调节收入再分配、均衡府际间财政能力，但是由于实行效率低下，我国的财政转移支付制度存在诸多问题。例如，一般性转移支付可以均衡各地政府的财力，但目前我国一般性转移支付只占转移支付总额的10%，难以发挥应有的作用；专项转移支付规模大，约占转移支付总额的30%，但是它的支配权在中央政府，中央政府在分配资金的时候往往是出于政治因素的考虑，从而不能实现帕累托最优；税收返还的总额约占转移支付的三分之一，中央对地方上缴的税收按基期年如数返还，上缴越多的地方政府分到的钱越多，上缴越少的地方政府分到的钱越少，这势必加重经济发达地区与经济落后地区的差距。

二、城乡一体化基本公共服务体系的实现路径

针对城乡一体化基本公共服務体系存在的制度障碍，笔者认为可以从以下四个方面着手，实现基本公共服务的城乡一体化。

（一）打破城乡二元体制

城乡基本公共服务的一体化要求全体公民享受基本公共服务的机会均等、规则公平、结果大体相等。要改变城乡间的不平等待遇，可以从以下几方面着手：（一）通过立法在制度上打破城乡二元结构体制，使得农民的公民资格实至名归、宪法所赋予的平等权利真正实现。（二）加快城镇化的进程。根据国家统计局公布的数据，到2011年末我国城镇人口占总人口比重达到了51.27%，首次超过50%，应该继续保持这种良好的增长态势。（三）坚持“以城带乡”的方针。国家在政策上应该多向农村倾斜，增加农村公共服务的投资比重；同时，城市应该援助农村，与农村共享义务教务、公共卫生等基本公共服务资源。总之，一定要打破“城乡分治”的结构，促使农村的基本公共服务与城市一样健康、快速地发展。

（二）推进服务型政府建设

促进基本公共服务城乡一体化是政府义不容辞的责任。但是在实践中，政府的公共服务职能还存在某种程度的“越位”、“错位”和“缺位”现象，还没有从传统的经济建设型向公共服务型转变。因此，明确政府公共服务职能，强化政府在基本公共服务供给中的主体地位和主导作用，加快公共服务型政府建设是实现基本公共服务城乡一体化的关键所在。1.建立基本公共服务绩效评估体系。长期以来，我们奉行以GDP、财税收入、招商引资等硬指标来考核地方政府的政绩，这种硬性指标会导致官员将大多数的精力都集中在经济重量和财政收入方面，而忽视基本公共服务的建设。笔者认为，应该改革政府的绩效考核机制，将社会发展指标、基本公共服务指标纳入到干部的绩效考核中去，以形成正确的绩效观。2.建立基本公共服务问责机制。科学、合理的基本公共服务绩效评估体系的实施需要问责机制的保障，将基本公共服务绩效评价结果作为政府官员选拨、任用和内部激励的依据之一，对于不能有效地履行基本公共服务职责的地方官员，要追究其相应的责任。

（三）实现供给主体多样化

基本公共服务供给主体的多元化、供给渠道和实现形式的多样化，可以提高基本公共服务的质量和效率。笔者认为，可以针对公共产品的不同性质，构建多元化的农村基本公共产品供给体系，逐步形成以政府为主导的多元主体协同互动的公共服务提供格局。对于纯公共产品，如农村的水利设施等，可以由政府全额支付；对于准公共产品，政府可以通过付费、补贴或购买的方式让私人组织和民间组织参与供给；对于近乎私人产品的公共产品，可以采用“谁付费、谁收益、谁投资、谁收益”的原则引入市场化的供给方式。在众多的供给模式中，笔者认为浙江大学郁建兴教授提出的“公共服务供给的复合模型”是一个亮点。在公共服务供给中，从政府自己生产到服务，到服务外包，发动社会和市场力量参与公共服务供给，再到复杂的混合式供给，公共服务的参与方之间经历了两次分工；第一次分工是将公共服务规划者和生产者进行分离，我们称之为公共服务的第一次分工；服务的规划者一般指政府，在初次分工中，政府可以不再担任服务生产者的角色，而是将生产职能划分出去，政府活动范围是转拨资金、制定政策和监督管理；服务生产者可以自己直接生产服务，生产者除了生产之外，还需要进行监督管理和整合资源④。如果服务生产者不能生产相关的服务，可以整合其他服务资源来生产，例如可以选择公民、企业、社会组织或者其他政府，间接满足服务需求。这一个过程，就是“公共服务生产的第二次分工”。

图一：公共服务供给的复合模型

资料来源：郁建兴、吴玉霞：《公共服务供给机制创新：一个新的分析框架》，《学术月刊》2009年12月第41卷.

（四）完善公共财政体制

当前，我国的公共财政体制也存在诸多问题，可以通过提高地方政府财政供给能力、完善财政转移支付制度、实施横向与纵向相结合的财政转移支付方式，完善现行的公共财政体制。

1.提高地方政府财政供给能力

地方政府的支出分为日常性支出和資本性支出，往往资本性支出占支出总额的大部分。资本性支出的投资项目，例如农村的基础设施，具有规模大、风险小，但收益慢的特征，单靠地方政府的税收难以满足资金筹集的需要，地方政府可以通过市场化的手段筹集资金。我国现行的财政体制是高度集中，只有中央政府才有发行债券的权力。随着分税制的不断改革，地方政府拥有了相对独立的事权和财权，相应地，地方政府也应该具有一定的选择本级政府收入来源和结构的权利⑤。因此，应该赋予地方政府权债券，允许地方政府通过发行债券等市场化的手段筹集集资，增强公共服务的供给能力。

2.完善财政转移支付制度

财政转移支付制度是重要的财政制度，完善财政转移支付制度可以均衡不同区域和不同层级政府的财政收入，缩小城乡和区域的差距。1.增加一般性财政转移支付的比重。对于一般性财政转移支付，地方政府拥有支配权，可以投入到当地最薄弱的公共服务领域。但是当前，一般性财政转移支付只占总额的10%，分配到地方政府的资金有限，又由于种种原因，真正投入到公共服务领域的少之甚少。所以，应该增加一般性财政转移支付的比重，使地方政府有更多的资金投入到公共服务领域。2.规范专项财政转移支付。当前专项财政转移支付占总额的30%左右，是重要的组成部分。但是由于运行不规范，并不能发挥专项财政转移支付的作用。中央政府往往基于政治因素和利益驱动，将大部分专项财政转移支付投入到高铁等领域，致使公共服务领域的投入少之又少。因此，应该对列入专项转移的项目进行科学论证和一定的审批程序，同时还要实施听证制度，真正做到“取之于民、用之于民”。

3.实施横向与纵向相结合的财政转移支付方式

当前，我国实行的是纵向的财政转移支付方式，解决财政在不同级别的政府间的平均分配。但是，我国中西部地区间的差距明显，如果单靠中央政府对地方的纵向财政转移支付，很难实现公共服务的均等化，因此，可以结合横向的财政转移支付方式，促进公共服务在区域间的均衡发展。

注释：

①施芳.学术界首次全面评估我国公共服务绩效我国基本公共服务严重不足[N].人民日报，2007-04-17（10）.

②亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].北京：三联书店，1995.

③张文礼，王达梅.公共服务型政府建设与缩小贫富差距[J].甘肃社会科学，2007，（6）.

④郁建兴，吴玉霞.公共服务供给机制创新：一个新的分析框架[J].学术月刊2009，12.

⑤庞力.促进城乡基本公共服务均等化的公共财政制度研究[D].长沙：湖南农业大学，2010.

参考文献：

[1]奥斯特罗姆，菲尼，皮希特.制度分析与发展的反思[M].北京：商务印书馆，1992.

[2]道格拉斯?Ｃ?诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海：三联书店，1993.

[3]奥斯特罗姆等.公共服务与制度建构[M].上海：三联书店，2000.

[4]林万龙.中国农村社区公共产品供给制度变迁研究[M].北京：中国财政经济出版社，2003.

[5]李彬.乡镇公共物品制度外供给分析[M].北京：中国社会科学出版社，2004.

[6]陈昌盛等.中国政府公共服务：体制变迁与地区综合评估[M].北京：中国社会科学出版社，2007.