法律制度的框架下开展，并避免传统的管控思维束缚，从而建立起现代教育集团制度。二是要为非传统意义上的教育治理主体，如理事会、家长、社区等参与教育集团治理提供制度上的合法性。

宝安区的做法是：①建立以章程为核心的现代教育集团制度。四个教育集团均在筹备阶段就根据《深圳市中小学校章程建设指导意见》和各自实际，起草了集团章程和集团理事会章程，制定了教育集团评价考核机制，保障集团规范化运作。②根据四个教育集团的发展定位，对不同集团分类进行制度设置。例如，宝安中学集团、新安中学集团、宝安职业教育集团的分校采取非独立法人的建制，即坚持在一个法人的前提下，推进集团各分校在教育理念、模式、政策、方法以及价值等方面的创新发展。而宝安幼教集团的六所幼儿园则采用独立法人、集群管理的方式，即由多个法人组成非营利性办学联合体。③建立理事会制度，扩大社会力量办学参与度。理事会成员由政府职能部门、学校和社会知名人士组成，为集团办学方向、发展规划提供咨询，对集团重要决策、重大活动进行指导与监督。

（2）权力划分。权力始终是人类社会中的稀缺资源阁。掌握权力的治理群体或个体由于具有将自身意志施加于其他群体或个体意志之上的能力，便具有独特的权力追求向度。从权力划分的角度来说，教育集团化的过程实质就是权力集中的过程。在权力总量一定的前提下，集团治理主体与分校治理主体之间势必存在重新建构权力秩序和权力分配格局的问题。教育集团协同发展中的一个基本问题，就是如何在实现治理目标的过程中协调好不同教育治理主体之间的权力关系。权力划分主要是厘清不同教育治理主体权力发挥作用的空间范畴，建立明确的权力清单。它主要包括三个层面：一是教育主管部门和集团之间的权力如何划分，如何推进教育集团自主办学;二是教育集团与分校间的权力如何划分，如何确保教育集团一体化管理与分校个性化发展的協调性;三是如何给非传统的教育治理主体，如理事会、家长、社区进行赋权。

宝安区进行了如下的权力划分设计：一是推进“强校放权”。区教育主管部门出台教育集团在人事、经费、管理、评价等方面的配套管理办法，提升教育集团在人、财、物等方面管理权限，增强集团自主权。二是根据四个教育集团的制度设置，进行不同的权力划分。宝安中学集团、新安中学集团、宝安职业教育集团的“条块并举、一体管理”，其实质是将人事权、财权、物权都统一到集团来管理，而在师资建设、教育教学方面则是“因校施策”，在集团统一规划之后，由集团分校自主特色发展。宝安幼教集团则反之，人事权、财权、物权由各个独立法人园管理，而在师资建设、教育教学方面则是集团统筹规划。三是成立咨询、指导、监督型集团理事会，对集团重要决策、重大活动进行指导与监督。

（3）资源共享。在教育集团化过程中，资源分配成为影响集团治理成效的核心变量之一，理顺不同利益主体之间利益关系的资源分配体系必不可少。教育集团化的本质是实现优质资源的倍增，从而解决优质教育资源分配不均及其引发的利益冲突等问题。因此，在教育集团化过程中，实现优质教育资源共享既是重要手段之一，也是集团化办学成败的关键。资源共享主要涉及以下层面：一是确保各教育治理主体能够获得足够的为其治理行为提供支撑的各类教育资源，特别是如何解决历史形成的资源分布不均衡等问题;二是在获得一定资源的同时，如何提高资源的利用效益。在传统的学校管理模式下，除了存在资源分配不均衡的情况，还存在着资源利用率低下的问题。

在资源共享方面，宝安区四个教育集团的设计如下：一是统一调度，分校使用。集团全盘考虑教育资源配置，构建规范高效的资源流动体系，各校区在权限内享有资源分配申请和使用权。一方面调动了传统优质学校的共享意愿和共享积极性，满足了传统优质学校的逐利需求，另一方面也满足了潜力学校、薄弱学校的分利愿望。在共享的同时，集团内部共建共享，不断优化整合教育资源，确保优质资源的可持续发展，才能增强集团成员的归属感、向心力和凝聚力。二是统一标准，分类指导。集团建立统一质量监管体系，统一组织考核，同时又加强不同学校的分类指导，赋予各学校在特色办学、特色课程等方面自主权，展现办学个性，体现特色发展。

三、关于协同推进教育集团化办学的问题与思考

教育集团化办学是我国基础教育制度的改革和创新，目的是深入推进义务教育均衡发展，本质上是学校组织的改进。其产生和出现，是在特定社会政治经济共同作用下所产生的一个历史现象，是优质教育资源短缺和教育的选择性需求日趋强烈所产生的必然结果。在协同推进教育集团化办学的过程中，不可避免地存在一些矛盾和突出问题。从宝安的实践来看，须着重处理好以下几方面的关系。

1.政府主导与各方积极性调动的关系

在教育供需矛盾相对严重的社会背景下，要保证教育集团化办学顺利推进，政府必须结合市场经济和地方教育的实际发展情况，采取必要的行政措施和有效手段推进集团化办学，促进地方教育资源均衡发展。从推进效率来看，政府主导的教育集团化效率最高、进度最快。比如，宝安区从2015年11月组建宝安中学（集团）开始，到2017年4月组建新安中学（集团），短短一年多时间，宝安区四个教育集团先后成立。宝安区教育集团化推进速度之快，得益于政府主导推进工作。

但是，在教育集团化推进过程中，由于涉及到教育、财政、人事等相关部门，涉及学校及教师、学生及家长、社区等教育利益相关主体，加之整合相关学校资源，各方利益主体的诉求不同，势必存在种种矛盾或问题。不同的教育利益相关主体，其利益既有重合之处，更有不同之处。政府的决策实际上是由政府自身对各方利益进行综合考量、判断之后的表述。无疑，政府可能会成为各种利益冲突、博弈的焦点而饱受争议。这是当前政治决策所面临的问题。因此，我们一方面要坚持“一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来、到群众中去”的决策方针，走群众路线，全面了解客观情况，将群众的根本利益纳入到政策制定中去;另一方面要建立和完善公众参与的制度和机制，通过公众参与的方式把各种社会利益反映出来，形成一种博弈关系，从而为改革赢得广泛的社会认同基础川。

2.教育行政部门管理与教育集团相对独立运行的关系

在推进教育集团化过程中，教育行政部门作为实施主体起着关键作用。如何处理好教育行政部门领导管理与集团相对独立运行的关系，是集团能否顺利运行的决定因素。值得注意的是，在完成集团化组建以后，教育集团往往容易产生相对封闭运行的倾向，与教育行政管理部门的上下级关系边界趋于模糊，集团与教育行政部门之间的关系往往不如之前融洽，反而会影响到集团的顺利运行。因此，作为教育行政部门，首先要摒弃传统的管控思维，从制度上理清各种权责关系，制定好权责清单，真正释放出集团化办学的效益。特别是要赋予集团充分的办学自主权，在教师选聘、交流轮岗、师资培训、课程改革等方面给予政策支持，激发办学动力和管理活力。其次，应当发挥顶层设计的作用，针对区域范围实际情况，从解决教育资源平衡、扩大优质教育资源供给、满足广大群众教育愿望、化解社会教育矛盾、有利于教育集团发展等角度，整体构建一个以政府为主导的宏观治理体系，促进教育集团健康、快速发展。作为教育集团，应当在教育行政部门的宏观治理框架下，保持相对独立运行，追求内涵式发展。

3.教育集团—体化发展与分校差异化发展的关系

和而不同，特色发展，是处理好集团与分校关系的基本理念和要求。集团既要发挥龙头校优质资源的引领、辐射、带动作用，又不能把其办学理念、育人模式、行动策略等简单复制到各个分校。教育集团需要立足于科学规划，构建长远发展的组织体系架构，特别是核心价值引领体系和集团管理运营制度。首先，应当结合地方经济发展情况和教育行政部门的教育发展布局，建立集团涵盖发展理念、发展目标、特色定位、发展规划等内容的发展愿景，合理构建集团特色，打造教育集团核心价值引领体系。其次，要建立和完善集团管理运营制度。有效的集团运营管理制度，可以明确集团成员之间、层级之间管理权限、职责分工、利益分配等，规范实际运行过程中的行为，增强集团内成员间、层级间的协同合作。最后，教育集团保持长久的生命力和优质资源的扩大，离不开分校的差异化、特色化发展，否则，容易形成办学同质化，失去办学活力。