摘要：社会政策的目标、理念和功能表明，社会政策对于改变弱势群体面临的困境、提升弱势群体的社会地位直至融入主流社会有着积极的作用。农民工市民化进程缓慢的根源在于社会排斥，观念上的反映是社会公正的缺失。应以社会公正为理念支撑，以消除农民工遭遇的社会排斥、实现人的全面发展为目标，全面构建和完善促进农民工市民化进程的社会政策支持系统。

关键词：社会排斥；社会公正；社会政策；农民工市民化

中图分类号：D63-3 文献标志码：A文章编号：1002-7408（2011）10-0070-03

农民工市民化是中国城市化和现代化发展的必然趋势，但农民工市民化的进程却异常缓慢，城市化进程中出现的“半城市化”状态既反映出农民工市民化进程中面临的现实困境，也对当前中国城市化发展和现代化建设产生极其不利的影响。积极推进农民工的市民化进程是政府和社会各界必须予以高度重视、着力解决的重大现实问题，社会政策则是推进农民工市民化进程的重要路径选择。

一、社会政策的目标、理念和功能

随着社会政策在实践中的形成与发展,相关的理论研究也在不断进行，现代意义上的社会政策是指“以公正为理念依据，以解决社会问题、保证社会成员的基本权利、改善社会环境、增进社会的整体福利为主要目的，以国家的立法和行政干预为主要途径（但不是惟一途径）而制定和实施的一系列行为准则、法令和条例的总称”。[1]

1.社会政策的目标。在社会政策实践的初期，政府制定的相关法令主要是为贫困人口提供必要的生活帮助以达到缓和社会矛盾、维护社会稳定的目的。经过工业化乃至现代化的发展，人类创造的社会财富迅速增长，但贫困等社会问题不但没有被消灭反而更严重，这些问题促使人们去思考造成贫困问题的根源，并以此作为社会政策的基本目标。现代社会政策研究认为：弱势群体之所以处于贫困的境地，重要的原因是该群体在社会生活各个方面受到严重排斥，丧失了改变自身困境的机会，并进一步指出, “各种社会排斥过程无不导致社会环境动荡，终而至于危及全体社会成员的福利。”[2]因此，社会政策的目标也就不能仅仅停留在消除“贫困”上，而是要消除导致贫困的“社会排斥”。“我们反对社会排斥，致力于清除种种障碍以获致‘稳定、安全而公正的社会’。”[2]

2.社会政策的理念。早期社会政策理论认为贫穷是个人懒惰和堕落的结果，因此政府制定政策的主要目标是对不劳动者进行惩罚，而对贫困者提供的帮助明显不足。随着工业化的推进和市场经济的发展，社会财富迅速增长，但失业、两极分化、劳动者工作与生活条件的极度恶化等社会问题日益严重，对此，从理论研究者到政府部门取得了以下认同：贫困和风险不仅是个人原因所致，更主要的是不合理的社会制度所造成；政府和社会有责任为社会成员提供获取基本生活的手段；政府有权力采取必要措施干预经济生活，按社会需要进行财富转移，平衡收入分配。这些认同表明社会公正已进入理论研究者和政府部门的视野，公正的理念也在这一时期出台的社会政策中得到了体现，最为典型的是英国以贝弗里奇报告为基础而建立的“福利国家”基本体制，倡导每个人均可获得同样服务的公民普及权利原则，并强调中央政府全面介入社会福利事务，并依法负责为国民提供各种福利服务。尽管20世纪70年代以来，西方国家由于“福利国家”社会政策体制问题的暴露及社会各界的批评进行了改革，但这些调整使社会政策进入了一个新的、更高的发展水平，社会政策的公正理念并没有因此而改变。

3.社会政策的功能。社会政策具备经济政策不可替代的功能，主要体现在两个方面：（1）保障公民的基本权利，促进人的自由而全面发展。人的自由而全面发展是社会发展的终极目标，而这一目标的实现必须以公民基本权利的保证为前提条件，但现代社会发展过程中出现的诸多风险和不确定性必然对部分公民或群体基本权利的实现产生不利影响，使他们成为在政治、经济和社会机会等方面都处于不利地位的弱势群体。构建社会政策，即通过各种准则、法令和条例的制定与实施，“赋权”于弱势群体，以保证他们获取基本的生存条件，并为该群体的发展奠定坚实的基础。（2）调整利益结构，促进社会融合。由于社会地位及对社会资源占有状况的不同，群体之间必然出现利益差异，甚至于处于优势地位的群体为追求自身利益最大化而对弱势群体进行歧视、排斥与剥夺。利益上的冲突和对立不仅使弱势群体缺乏基本的生存条件和发展空间，而且极易导致群体关系的恶化，不利于社会融合，正如社会学理论指出，利益被相对剥夺的群体可能对剥夺他们的群体怀有敌视或仇恨心理。构建社会政策，建立和健全利益调节机制和手段，在不同的社会群体之间形成合理的利益分配格局，可使各群体从社会的进步与发展中共同获益，形成和谐的群体关系局面。这不仅有利于弱势群体融入社会主流生活，也为整个社会的安全运行创造良好的局面。

二、社会政策：农民工市民化的路径选择

社会政策理论对于我们研究农民工市民化问题有着积极的借鉴意义。一方面，社会政策的目标、理念和功能表明，社会政策对于改变弱势群体面临的困境、提升该群体的社会地位直至融入主流社会有着积极的作用；另一方面，农民工群体在市民化进程中面临的问题迫切需要获得社会政策的支持。

推进农民工的市民化进程，需要对农民工市民化进程中存在的问题进行深刻反思。对于农民工市民化进程缓慢的原因，近年来学界的研究主要是分析了农民工市民化进程中面临的问题，并未揭示出农民工市民化进程受阻的根本原因。在笔者看来，第一，农民工市民化进程受阻的具体原因是多方面的，任何单方面的理论分析都不能解释农民工面临的众多问题。第二，对原因的分析不能停留在具体问题上，而应探究具体问题背后的根本原因，一些表象上的具体问题只是构成农民工市民化进程中的障碍，并非深层次的根本性原因，而是深层次的根本原因在现实经济和社会生活中的表现。第三，对根本原因的探讨应上升到理论高度来认识，通过理论上的抽象揭示出农民工市民化进程受阻的根本原因。基于这样的认识，笔者认为：“社会排斥”是农民工市民化进程缓慢的根本原因。“农民工遭遇了来自于经济与社会生活各个方面的社会排斥，农民工市民化进程中面临的诸多问题都可以从社会排斥这一角度得到解释和说明。” [3]

要消除农民工群体所面临的社会排斥，促进农民工市民化进程，新的价值理念的确立十分必要而迫切。但是，对于农民工市民化进程中面临的困境，学界的理论研究及政府制定的政策并没有涉及到深层次的问题，对此缺乏清醒的理论认识和明确的解决思路，而是局限于把农民工看作是弱势群体，所做的努力也是基于对弱势群体的关心而停留在农民工阶层的权益维护这一层面上，未能从市民化的角度出发作出根本性的战略安排。笔者认为，应把农民工市民化问题上升到人的发展这一高度来看待，这是解决问题的根本思路。“从人的发展这一高度出发，农民工市民化问题就不只是要解决他们的生存状况问题，而是要从根本上改变他们的弱势地位，使他们在政治、经济、文化、社会生活的各个方面得到平等、自由的发展，以平等、自由的主体身份融入到城市社会生活中去，这就需要对农民工市民化问题的研究和解决确立起科学的价值理念：社会公正。”[4]

然而，要把社会公正价值理念的社会功能转化为改变社会现状、推动社会进步的现实力量，需要借助于一定的载体，这个载体首先是社会政策。从历史发展的实际情况来看，“现代社会政策同现代的公正理念及规则是相随而行的。先是，公正理念及规则出现并逐渐得以丰富、完善；继之，现代社会政策得以出现并逐渐完善和体系化。”[5] 一方面，社会公正是社会政策的基本理念依据；另一方面， 公正的社会功能通过社会政策得以实现。“如果我们真正关心社会正义，我们就要把它的原则应用到个别地或者整体地产生贯穿整个社会的分配后果的亚国家制度上去。”[6]正如我们在前面的分析中指出：农民工市民化进程受阻的根源在于社会排斥，观念上的反应就是社会公正的缺失，而社会政策的基本目标旨在“消除社会排斥”。因此，社会政策不仅是实现社会公正理念的现实载体，也是消除农民工遭遇的社会排斥、促进农民工市民化进程的具体手段。

基于上述分析，我们认为：以社会公正为价值取向，以消除社会排斥为目标，旨在为弱势群体提供基本的生存条件和发展空间，并富有实际效果的社会政策，对于改变农民工面临的困境、促进农民工市民化进程有着很强的现实针对性，是当前推进农民工市民化进程的重要路径选择。

三、构建和完善促进农民工市民化进程的社会政策支持系统

进入新世纪以来，党和政府出台了一系列关于农民工的政策，但基于政策制定的出发点及其理念的局限性，现行的政策未能对农民工的市民化进程起到充分的推动作用。为此，应以社会公正为理念支撑，以消除农民工遭遇的社会排斥、实现人的全面发展为目标，全面构建和完善促进农民工市民化进程的社会政策支持系统。本文着重从就业、社会保障、教育培训、子女教育、政治参与、社会管理与服务等方面的政策构建与完善进行分析，其中，就业与社会保障政策是农民工获取基本生存权利、立足于城市社会的必要保证，教育培训、子女教育政策为农民工及其子女获取发展权、提升市民化能力提供政策支持，政治参与、社会管理与服务政策是农民工融入城市社会直至市民化的政策保证。

1.农民工就业政策。工作是人们生活的核心，相对稳定的就业和收入是农民工立足于城市生活、实现市民化意愿的基本条件，制定和完善农民工就业政策应着重考虑以下两个方面内容：（1）建立和完善公平竞争、统一开放的劳动力市场。由于劳动力市场的多重分割及信息不对称因素的影响，农民工的就业渠道“并非是劳动力市场的中介制度，而是一种亲缘和地缘介绍惯例”，[10]这一就业渠道存在严重缺陷：农民工与用人单位之间不能形成完全的信息对称，农民工人力资本要素功能不能得到充分发挥；就业领域狭窄，农民工多是在次属劳动力市场就业；劳动关系很不规范，农民工的合法权益极易受到侵害。必须彻底打破城乡二元分割体制，按照“公开、平等、竞争、择优”的原则，健全劳动力流动机制，建立全国统一规范的劳动力市场，推动农民工就业自主权的充分实现。应尽快建立全国统一劳动力供需信息的搜寻与组织系统及其管理制度，为农民工就业提供优良的信息服务；打破身份界限，统一用工手续和用工待遇，规范从业环境，保障就业权利；健全市场服务机构，大力发展各级各类职业介绍机构和人才交流中心。（2）大力加强对非正规就业的管理。今后较长时期内，农民工的就业将以“非正规就业”为主，但是非正规就业领域劳动雇佣关系和劳动制度不规范，政府必须大力加强管理。要认清非正规就业的性质及其存在的必要性，积极扶持、帮助，而不是限制、打击和排斥；要提高管理水平，转变工作方式，确立服务理念，一切以方便农民工的工作和生活为准则；要加强对用人单位和雇主的管理、监督，规范劳资关系，杜绝各种侵权事件的发生。

2.农民工社会保障政策。农民工有着强烈的进城意愿，但又无法割舍对农村的土地依赖，社会保障是影响他们进城意愿的重要因素。农民工社会保障政策构建在整体思路上应根据农民工的实际情况，按照分层分类原则，有重点、有差别地建立起农民工的社会保障模式，逐渐向统一、规范的社会保障体系过渡。农民工社会保障的制度安排应以社会保险为核心，并辅之以其它形式，具体而言：（1）农民工多从事重、险、累、差工作，是职业病的高发群体，工伤保险应成为农民工社会保障的首选。（2）建立农民工大病医疗保障制度。农民工一旦发生重大疾病，不仅失去工作，还会由于巨额医疗费用而陷入贫困境地。应建立农民工大病医疗费用部分社会统筹的保障机制，资金的筹措由个人缴纳和政府财政支持构成。（3）实行有差别的养老保险制度。对于在城市有比较稳定职业且就业时间较长的农民工，纳入城市养老保险体系。对于无稳定职业、收入水平较低、工作流动性较大的农民工，可采取灵活的过渡性方案，如制订一定范围内不同档次的缴费率供农民工自愿选择。对于在城市从事经营性的自雇农民工可以参照城镇个体工商户的保障制度予以安排。此外，开设流动帐户，建立养老保险关系跨地区转移机制，保险费用随农民工流动而转移。（4）建立紧急救援制度，主要包括：最低生活保障制度。农民工遭遇天灾人祸或是遇到其它特殊情况生活特别困难时可获取必要的生活保障以维持基本生存；法律援助制度。建立专门的农民工法律咨询中心、援助小组，制定相关政策，切实维护农民工的合法权益。

3.农民工教育培训政策。农民工的自身素质状况关系到该群体在城市社会的生存与发展，政策构建与完善应从两方面入手：（1）全面提升农民工综合素质。第一，提高思想认识，把提升农民工综合素质上升到城市精神文明建设的高度来认识。第二，转变教育方式，把提升农民工素质与解决农民工的实际问题结合起来，寓教育的功能于解决实际问题之中。第三，拓宽教育内容，应包括文化教育，思想政治教育，政策、法律和法规的普及教育，心理教育，城市文明教育等，全面提高农民工的综合素质。（2）着力加强农民工培训工作。第一，加强组织与领导。各地政府要将农民工培训纳入当地经济和社会发展计划当中，成立专门领导机构，制定农民工培训的具体政策，组织、实施乃至协调农民工的培训工作。第二，明确投资主体，加大培训投入。建立起政府、用人单位和农民工个人共同承担并尽可能吸收社会力量捐助的投入机制，重点是地方政府及用人单位应加大对农民工培训投入的力度。第三，合理安排培训内容。农民工培训主要是职业技能培训，应根据国家职业标准和不同行业、不同工种、不同岗位对从业人员基本技能和技术操作规程的要求安排培训内容，突出实用性、实效性、职业性和技能性。第四，根据农民工的职业特点，培训方式应灵活多样。第五，实施就业准入制度，以加强对用人单位用工的劳动监察，也有助于推动农民工积极参与培训。此外，还应整合培训资源、做好信息服务工作、建立培训效果评价制度等，确保培训质量。

4.农民工子女教育政策。农民工子女教育面临的主要问题：一是失学率高，“超龄”上学现象比较严重；二是已入学的流动儿童多是在打工子弟学校接受教育，教育质量不高。解决农民工子女教育问题应以教育体制创新为突破口，配之以相关政策，特别是要取得城市政府的积极支持。（1）解决农民工子女义务教育的经费投入问题。中央政府要承担起主要责任，转变现行教育经费投入机制，加大中央政府对农民工子女义务教育的投入力度。教育部门集中掌握的义务教育经费中，要安排出相应比例专门用于流动儿童义务教育的经费投入，按照各地接收流动儿童的多少进行分配。城市政府也应承担起相应的责任，把农民工子女教育费用纳入财政预算。（2）加大公办学校接受农民工子女入学的力度。公办学校是接受儿童义务教育的主渠道，应承担起对农民工子女进行义务教育的责任。各地政府要放宽农民工子女进入公办学校的入学条件，简化、取消各种繁琐的就学手续，确保他们能够得到及时的教育。（3）明确支持、合理规范打工子弟学校。要明确肯定打工子弟学校的合法身份，扶持和鼓励社会团体、企业和个人创办打工子弟学校，并从政策、资金、物力等方面予以支持，创造良好的教学条件。要加强对该类学校的管理和监督，引导学校的规范经营，确保办学质量。

5.农民工政治参与政策。农民工的政治参与面临两难的境地：现行的制度安排与政策设计赋予他们在农村参与政治活动的权利，但农村的政治活动与他们的利益相关性不大；城市的政治生活是他们的利益关心所在，但现行的制度安排与政策设计却未赋予他们参与城市政治生活的权利。（1）创新与完善现行政治制度，构建农民工政治参与平台。应以居住地为依据赋予公民政治参与的权利，使农民工通过对城市政治生活的参与行使自己的民主政治权利。当前必须改革户籍制度，建立居住地登记制度。考虑到农民工的职业流动性特点，对农民工在城市居住的时间要求不宜过长，在城市居住一年以上的农民工应获得参与城市政治生活的权利。（2）以用人单位和城市社区为载体，建立农民工政治参与的组织渠道。城市政府和用人单位要大力加强农民工加入工会组织的工作，使农民工通过工会组织进行自己的利益表达。城市社区作为城市的基础单元和联系社会与家庭的关键环节，要吸纳农民工积极参与城市社区管理，维护农民工的合法权益。（3）加强对农民工政治参与的法律化和制度化建设，对农民工政治参与的内容、方式、途径要有明确规定，并用法律的形式将其固定下来，做到有章可循，依法参与，确保农民工政治参与的稳定与规范。（4）普及政治参与基本知识，推进农民工的政治社会化进程，使他们熟悉政治生活规则和规范，掌握政治生活技能，具备一定的政治参与能力。

6.农民工管理和服务政策。城市社会对农民工的管理和政策依然停留在传统的思维模式上：管理观念上，视进城农民工为“二等公民”，对城市市民和农民工实行差别对待；管理思路上，以城乡二元体制为制度支持，对进城农民工“经济性接纳，社会性排斥”；管理方式上，实行以治安管理为主的防范式管理。城市政府应创新城市社会管理体制，促进农民工与城市社会的融合。（1）转变观念，确立农民工的公民意识，以平等的心态接纳和对待进城农民工。农民工为城市的繁荣和发展做出了巨大贡献，完全有理由获得与城市居民同等的待遇。城市政府必须转变观念，认同进城农民工为城镇居民和公民，公平地对其提供管理和服务。（2）转变管理思路与管理方式。管理方式从防范式管理转向服务式管理，管理思路从“管制”转变到服务引导、从相互排斥转变到互相融合、从歧视转变为关爱，形成平等、和谐的城市社会关系。（3）创新管理内容，全面提供服务。城市政府要从农民工市民化的现实需要出发，既要加强对用人单位的管理与监督，加强劳动执法，重点解决拖欠农民工工资、劳动合同不规范、生产安全隐患等问题，切实保护农民工的劳动权益，又要把农民工对住房、子女教育、社会保障等社会服务方面的需求纳入城市建设规划，为农民工实行家庭式迁移创造条件。（4）创新管理主体。实行管理主体多元化，构建以城市政府为主体，社区自治组织、企业、行业协会、非政府组织、社会团体等非政府主体共同参与的管理格局。

参与文献：

[1]吴忠民.从平均到公正:中国社会政策的演进[J].社会学研究,2004,(1).

[2][英]克莱尔·肖特.消除贫困与社会整合:英国的立场[J].国际社会科学(中文版),2000,(4).

[3]钱正武.社会排斥:农民工市民化进程缓慢的根本原因[J].调研世界,2011,(2).

[4]钱正武.社会公正:农民工市民化的理念支撑[J].长白学刊,2011,(2).

[5]吴忠民.公正与社会政策[J].理论前沿,2002,(7).

[6][英]戴维·米勒.社会正义原则[M].应奇，译.南京:江苏人民出版社,2001:13.

[7]黄玉捷.内生性制度的演进逻辑——理论框架及农民工就业制度研究[M].上海:上海社会科学出版社,2004:89.

[责任编辑：张亚茹]